一、困境分析

法律是维护社会秩序的制度，一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾谈过“中国不缺少经济学，缺的是法律”，可见法律在中国的重要性。我国农村一般都属于经济发展相对落后、生活水平差的地区，通常人们首先都会想到先发展这些地区的经济，然后才会有其他的诸如法律意识、社会结构等因素的考虑，因此我们在分析农村法治的困境时，首先从经济方面去解析。

我国自改革开放以来，相继指定了许多法律，为经济建设给予了良好的制度支撑，然而这些制度一直都无法在农村很好的实行，不能发挥其应有的社会效益。最重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析，成本与收益是经济学考虑的重点问题，在实行法治的时候也必须考虑，因为人都是社会经济人，人们在进行社会活动时会对成本和收入进行一番盘算，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”。因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本与收益权横之间，村民往往选择眼前成本小的非诉方式。70年代末，中国农村改革才实行了家庭联产承包责任制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。从自然经济和计划发展而来的农村经济自然缺乏市场经济生存的土壤，即使政府在大力推进市场经济，其作用也是十分有限的。我们知道，市场经济是以“契约”为基础的；我国农民所具有的非市场个体性限制了其成为“契约”的一方主体；以其他的诸如血缘、宗亲等关系为基础的建立的社会关系，抑制了中国农村的法治化。通过以上简单的解析，我国农村实现法治化存在的生产力、经济制度等方面的困境整体影响了农村法治的建设，使农村法治成为我国法治的桎梏。

法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和嵌于社会外在的显文化。隐性法文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从这用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法制制度，法律实施和法律组织等。我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。于此同时我国有关农村的法律又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层次较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过多元、长期的竞争反复，不断的博弈，使这些法律制度获得正当性的认可，并被农村社会所遵守。这将是一个漫长的过程，法律制度如果不能与潜在的隐性文化相吻合则会导致法律正当性的否定。从另一个层面看，法治化还需要司法的独立，法律组织的的健全、相应拨款支持运作、这些必然影响法院审判独立性和公正性，进而影响人们对法律的评价，使农村法治文化的生长不断受到其他因素的挟持，导致其从内、外两个层面上走入文化困境。

二、解决方略

法治是中国社会转型的必然选择，也是世界发展趋势的必然要求。在我国农村社会正处于转型的特殊时期，我们应抓住这个关键时期，作好法制的实施工作，力求走出农村法治的困境，从而建立农村法治社会。

（1）农村法治的重要主体是农民，也是农村法治实现基础的基础。改革开放以来，中国农民创造了村民自治、依法治村这种种适合农村经济社会发展状况的管理形式，使中国农村逐步由“政治秩序”向“法律秩序”取向转变。农村法治与其他建设一样，没有农民的参加是不可想象的。实践中我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其法治主体的知识，强化其法治主体的能力。

（2）建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐，如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的，社会和谐对法治社会建设亦是至关重要的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治社会。

（3）一个和谐的社会需要一定的机制维护，法治社会更是如此。首先，约束政府权力，依法行政，完善行政执法制度。政府代表国家行使权力，其权力即便是由法律授权也需要由法律来限制，同时政府又为法律提供强力支持，政府必须为全民树立守法形象，从而维护法律的权威。农村还有村干部问题，村干部某种程度代表政府和法律的形象，必须提高村干部的法律意识。其次，坚持司法独立，完善司法制度，法治社会里只有坚持司法的独立性，才能保护法律的公正、公平。为保证司法独立，维护法律权威，提高司法效率，对农村基层司法组织的合理构架是必需考量的问题，一些如巡回法庭，临时法庭的措施可进一步完善实施。最后，完善法律监督体系。法律监督包括司法对其他机构的监督，也包括外部对司法监督，还需相应的社会监督。

农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。实现和谐社会要求我们从社会整体和城乡差异的实际探寻走出农村法治实施的困境途径。期望更多的人能关注并参与到中国农村法治进程中来。



江苏省扬州市邗江区人民法院 孟琳

福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府令第96号


　　《厦门市限制养犬管理办法》已经市人民政府常务会议通过，现予发布，自二００一年一月十五日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　朱亚衍
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二０００年十一月二十三日
　　　　　　　　　　　　 厦门市限制养犬管理办法



　　第一条　为加强犬类管理，预防和控制狂犬病，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，保护市容环境卫生，根据国家有关规定，结合厦门市实际情况，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于厦门市范围内犬类的饲养、销售活动及其管理。


　　第三条　厦门市对养犬实行严格限制、分类管理的原则。


　　第四条　限制养犬管理工作由各级人民政府统一领导。公安部门是限制养犬管理工作的主管机关，负责组织本办法的实施。相关职能部门应加强协调，密切配合。


　　第五条　公安、畜牧兽医、卫生、工商、城市监察等部门按本办法的规定，分别履行下列职责：
　　（一）公安部门负责养犬登记注册，审批和发放《养犬许可证》和犬牌；
　　（二）畜牧兽医部门负责对犬进行疫病检查和疫苗接种，核发《犬类免疫证》，并负责犬疫病的诊治和疫情监测工作；
　　（三）卫生部门负责对人用狂犬病疫苗统一供应、接种，被犬伤害者的诊治和狂犬病疫情监测工作；
　　（四）工商行政管理部门负责管理犬类的经营活动；
　　（五）市城市建设管理监察支队（以下简称城监支队）负责组织捕捉和处理禁养犬、无证犬、无主犬，公安部门应予配合。
　　各机关、社会团体、企事业单位、居民委员会和村民委员会应配合各级政府及其有关职能部门做好限制养犬管理工作。


　　第六条　开元区、思明区、湖里区和鼓浪屿区为限制养犬区（以下简称限养区）。
　　杏林区、集美区和同安区的限养区，由所在区人民政府划定并公告。


　　第七条　限养区内实行养犬许可证和强制免疫制度，未经公安部门批准和畜牧兽医部门检疫，任何单位和个人不得擅自养犬。
　　限养区内，禁止个人饲养烈性犬。烈性犬具体种类，由市公安部门会同市畜牧行政主管部门确定并公告。
　　限养区内，不得从事犬类养殖。


　　第八条　符合下列条件的单位，可以申请养犬：
　　（一）军、警等警务用犬；
　　（二）科研、医疗实验用犬；
　　（三）专业表演团体演出用犬；
　　（四）动物园观赏用犬；
　　（五）重要仓储单位等其他特殊需要用犬的单位。
　　单位经批准养犬的，必须落实专人或指定人员管理犬只。


　　第九条　符合下列条件的个人，可以申请养犬：
　　（一）具有完全民事行为能力；
　　（二）在本市有独立住宅单元且独户居住的。
　　个人经批准养犬的，每户只能饲养一只犬。


　　第十条　单位和个人养犬的，在开元区、思明区、湖里区和鼓浪屿区限养区的，向市公安局提出申请，在杏林区、集美区和同安区的限养区的，向所在地公安分局提出申请。申请时，应提供下列材料和文件：
　　（一）申请书；
　　（二）个人申请养犬的，须提供个人身份证明、户口簿或暂住证，以及所在地居委会、村委会出具的独户居住的证明材料；
　　（三）单位申请养犬的，应提供单位资格证明、养犬的管理制度等资料和文件。
　　市公安局和公安分局应当自收到养犬申请之日起１５日内，作出批准或不批准的决定。


　　第十一条　经批准养犬的单位和个人，应当自批准之日起３０日内，在开元区、思明区、湖里区和鼓浪屿区限养区的，携犬到居住地区以上畜牧兽医部门，在杏林区、集美区和同安区的限养区的，携犬到居住地镇级以上畜牧兽医部门进行健康检查，免疫接种疫苗，领取《犬类免疫证》，并凭《犬类免疫证》到市公安局或所在地公安分局办理登记手续，领取《养犬许可证》和犬牌。
　　《养犬许可证》每年审验一次。养犬人应按要求主动到公安机关办理审验手续。
　　公安部门应定期将《养犬许可证》的发放情况抄送市城监支队备案。


　　第十二条　限养区内经批准养犬的，必须向公安部门缴纳登记费和年度审验费。缴费标准由市有关部门报省政府有权部门审批后执行。
　　个人经批准饲养的导盲犬、助残犬，单位经批准自用的犬只，以及经批准销售的犬只，免收登记费和年度审验费。


　　第十三条　禁止冒用、涂改、伪造和买卖《养犬许可证》、《犬类免疫证》。
　　《养犬许可证》、《犬类免疫证》毁损、遗失的，养犬人应在１５日内向原发证单位申请补发。


　　第十四条　限养区内登记注册的犬只产幼犬的，养犬人应自幼犬出生之日起６０日内自行处理，需要换养幼犬的，应到公安部门和畜牧兽医部门办理《养犬许可证》和《犬类免疫证》变更手续。


　　第十五条　限养区内准养犬死亡、丢失、随单位或者个人迁移的，养犬人应当自上述情况发生之日起３０日内到公安部门和畜牧兽医部门办理《养犬许可证》和《犬类免疫证》变更或者注销手续。
　　养犬人将准养犬转让、赠与符合本办法规定的单位和个人饲养的，受让人应当自转让、赠与之日起１５日内到公安部门和畜牧兽医部门办理《养犬许可证》和《犬类免疫证》变更手续。
　　禁止将本市非限养区内的犬只带入限养区。


　　第十六条　外地人员携犬进入限养区的，必须持其所在地的县级以上畜牧兽医部门签署的动物检疫和免疫证明。无动物检疫和免疫证明的，携犬人应当到畜牧兽医部门对犬进行检疫和免疫注射后，领取检疫和免疫证明。
　　携带犬只出入境的，出入境手续按《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的规定办理。
　　从本市以外和境外携犬进入限养区内居留１个月以上，符合本办法第八条、第九条规定的，应当办理养犬登记手续。


　　第十七条　限养区内下列犬只必须实行圈养或拴养，禁止户外活动：
　　（一）单位饲养的犬只；
　　（二）待销售的犬只；
　　（三）在厦中转运输的犬只；
　　（四）从其他地区带入限养区，尚未按本办法办妥《养犬许可证》的犬只。
　　因登记、注册、检疫、诊疗等特殊情况携犬外出的，必须将犬只装在笼内，不得牵领。


　　第十八条　限养区内个人携带犬只到户外活动，必须携带《养犬许可证》、
《犬类免疫证》，并遵守下列规定：
　　（一）在准养犬颈部佩戴犬牌；
　　（二）佩束犬链并由成年人牵领、看管；
　　（三）即时清除犬只排出的粪便和呕吐物；
　　（四）不得伤害他人。


　　第十九条　限养区内禁止携带犬只出入下列场所：
　　（一）公共交通工具（个人包租的除外）；
　　（二）国家机关及学校、儿童活动场所；
　　（三）博物馆、图书馆、文化馆、体育馆、展览馆、会场、影剧院、歌舞厅、游乐场等公众文化娱乐及集会场所（犬类表演、展览场所除外）；
　　（四）医院、候车厅、候机室、商店、集贸市场、餐厅、酒楼、公园等公共场所。
　　除前款规定禁止携带犬只出入的场所外，机关、团体、企事业单位和其他组织，可自行确定是否禁止携带犬只进入本单位所在场所。


　　第二十条　养犬不得影响他人正常工作、学习、生活和休息。影响他人正常工作、学习、生活和休息时，饲养单位或个人应当采取有效措施予以消除。


　　第二十一条　在限养区内从事犬类销售，开办为养犬服务的商店和医院，必须向畜牧行政主管部门提出申请。市畜牧行政主管部门应会同市公安部门在接到申请之日起３０日内作出审批决定。对符合条件的，市畜牧行政主管部门依法发给许可证；对不符合条件的，市畜牧行政主管部门给予书面答复。
　　领取许可证的单位和个人，凭证向工商行政管理部门申请营业执照后，方可从事犬类经营活动。


　　第二十二条　限养区内销售犬只必须符合下列规定：
　　（一）犬只来源合法；
　　（二）不得销售烈性犬；
　　（三）犬只应有检疫证明；
　　（四）在批准的地点销售，不得流动销售。


　　第二十三条　为养犬服务的商店不得同时销售人用食品，并用醒目清晰的文字和图形标志明示兽用。
　　销售人用食品的商店不得同时销售非罐装兽用食品。销售罐装兽用食品的，应分设专柜。


　　第二十四条　限养区内犬类饲养单位和个人每年应定期持《犬类免疫证》携犬到发放《犬类免疫证》的畜牧兽医部门进行疫病监测及免疫接种疫苗，畜牧兽医部门在《犬类免疫证》中注明犬只免疫情况。
　　《犬类免疫证》作为《养犬许可证》年检的必要文件。
　　禁止其他单位和个人私自为犬只注射狂犬病疫苗。
　　畜牧兽医部门应当建立犬只免疫档案，对犬只免疫情况进行登记。


　　第二十五条　犬只咬伤、抓伤、舔伤等伤害他人的，养犬人应当立即将被伤害者送至医疗卫生机构诊治，并依照法律规定承担被伤害者的诊治费和其他经济损失。
　　被无主犬、自养犬或者养犬者不明的犬伤害的，被伤害者本人应当立即到医疗卫生机构诊治；被伤害者是未成年人的，其监护人应当立即护送被伤害者到医疗卫生机构诊治。


　　第二十六条　犬类饲养、销售单位和个人发现或怀疑犬只有狂犬病时，应当及时向当地人民政府或卫生防疫、畜牧防疫检疫机构报告。


　　第二十七条　狂犬、疑似狂犬病的犬只以及患狂犬病的其它动物被捕杀或自然死亡的，其尸体必须及时火化，不得私自处理，严禁随意丢弃、剥皮、食用、出售。被病犬分泌物污染的场所和物品须及时有效消毒。


　　第二十八条　发生危及人身健康或者生命安全的重大疫情时，市人民政府可以作出紧急组织捕杀犬类的决定。


　　第二十九条　违反本办法第七条第一款、第二款和第十五条第三款规定的，由市城监支队强制捕杀犬只，并可处５００元以上１０００元以下罚款。


　　第三十条　违反本办法第十一条第二款、第十三条第一款和第十五条第一款、第二款规定的，由公安部门责令限期改正，可并处１００元以上５００元以下罚款。逾期拒不改正的，由公安部门收缴《养犬许可证》，犬只由市城监支队强制捕杀。


　　第三十一条　违反本规定第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定的，由市城监支队处以５００元以上１０００元以下罚款。情节严重的，由公安部门收缴《养犬许可证》，犬只由市城监支队强制捕杀。


　　第三十二条　违反本办法第七条第三款、第二十一条第二款规定的，由工商行政管理部门依法予以处罚。


　　第三十三条　违反本办法有关动物防疫、种畜禽管理、兽药管理规定，由畜牧行政主管部门或畜牧兽医部门依照有关法律、法规的规定处理。


　　第三十四条　对违反本办法的行为，任何单位和个人有权向公安部门、城监支队等相关部门举报。
　　养犬单位和个人应该主动配合执法部门依照本办法所进行的犬类执法监督检查，不得拒绝、阻拦执法人员执行公务。


　　第三十五条　本办法自２００１年１月１５日起施行。