广东省人大常委会


广东省东江水系水质保护条例（修正）
广东省人大常委会


（1991年1月10日广东省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 根据1992年9月26日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议关于修改《广东省东江水系水质保护条例》第二十一条的决定第一次修正 根据1997年9月22日广东省
第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议关于修改《广东省东江水系水质保护条例》的决定第二次修正）

第一章 总 则
第一条 为了保护东江水系水体的水质，防治污染，保障水系沿岸城乡居民生活用水及对香港供水，根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）及其实施细则和有关规定，结合东江水系（以下简称“水系”）的具体情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于广东省东江流域（以下简称“流域”）内的干流、支流、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体的水质保护。流域内的一切单位和个人，都应遵守《水污染防治法》及其实施细则和本条例。
第三条 对水系的水质要求，执行国家《ＧＢ3838━88地面水环境质量标准》和本省《ＤＢ4426━89水污染物排放标准》。
第四条 省人民政府和流域内各级人民政府，必须制订水质保护目标，人民政府主要负责人对实现该目标负主要责任，并督促管理部门和企业事业单位采取有效措施，使水系水体达到规定的要求。
第五条 在流域内的单位和个人，有责任保护水系的水质，制止和检举污染损害水环境的行为。造成水污染的单位和个人应承担责任，负责治理。
对保护水系水质有显著成绩的单位和个人，由省人民政府和流域内各级人民政府予以表彰或奖励。

第二章 管理部门及其职责
第六条 省和流域内市、县人民政府环境保护部门是对水系水污染防治进行统一监督管理的机关。负责监督、检查水污染防治法律、法规的执行，组织制订水系水质保护规划和水污染防治计划，组织水质监测工作，安排水质管理和监测经费的使用，查处水体污染事故。
第七条 流域内市、县环境保护监测站（或水系环境监测站）负责本行政区内水系水质监测工作，定期向省环境保护监测中心站报送监测数据和水质分析报告。
第八条 省和流域内各级人民政府的有关管理部门，按各自的职责，协同环境保护部门做好水质保护工作。
水行政主管部门参与水系水质保护规划、水污染防治计划的制订和水质监测工作；提供水文、水质资料。
农林管理部门负责农业环境和森林环境保护，加强对农药、化肥、除莠剂的使用管理。
工业和矿产资源管理部门负责规划本系统的建设项目，监督所属企业进行环境影响评价和污染防治。
城建、市政和公用事业管理部门负责城镇供水水源保护以及供水设施、排水管网设施和污水、生活废弃物处理设施的建设与管理。
港务监督机关负责监督管理船舶的排污和毒品及放射性、腐蚀性物品的装运，检验船舶防污设备，监视港区水域，查处港区违章排污事故。
港务管理部门负责收集、处理港区内船舶含油污水和废弃物。
公安部门负责监督管理剧毒物品和放射性物品的陆域运输、贮存和使用，防止污染水系水体。
土地管理和城市规划部门应根据水系水质保护规划的要求，安排各项建设用地和规划建设项目布局。
卫生管理部门负责饮用水源的卫生监督管理和参与饮用水源保护区的划定。
计划、经济、财税等部门应贯彻治理废水、废气、废渣的各项优惠政策，安排水污染防治资金。

第三章 监督管理
第九条 省人民政府有关部门和流域内各级人民政府应当合理规划工业布局，合理开发矿业，严格控制重污染型企业的建设。
有污染物排放的建设项目应设置水污染防治设施，其所需的资金、材料和设备，应与主体工程统筹安排，并做到与主体工程同时设计，同时施工，达到规定要求后同时投产使用（以下简称“三同时”）。
第十条 省人民政府有关部门和流域内各级人民政府必须把保护饮用水源和防治水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网和污水处理设施。
第十一条 省人民政府有关部门和流域内各级人民政府开发、利用和调节、调度东江水资源，应当统筹兼顾，保持水库的合理水位，调节枯水、丰水期流量。在确定大型水库坝下最小泄流量时，应维持下游水体的自然净化能力。
第十二条 省人民政府有关部门和流域内各级人民政府应加强对流域内水源林、护岸林的建设和保护，保持水土、涵养水源，增强东江自然净化能力。
第十三条 流域内城镇集中式饮用水源取水口和东深供水工程东江取水口一定范围的水域和陆域，由所在市、县人民政府按国家规定划定生活饮用水源地一、二级保护区，或由有关市、县人民政府共同组织划定。
第十四条 各级人民政府应对辖区内造成水系水体污染的所属排污单位作出限期治理的决定，必要时采取停业整治或关闭措施。被限期治理的排污单位应作出防治计划并定期报告治理进度。环境保护部门对限期治理项目应进行检查和验收，并向同级人民政府报告。
第十五条 对直接或间接向水系水体排放污染物的企业事业单位，由省和流域内市、县人民政府环境保护部门按规定实行排污申报登记和排污许可证制度。
排污单位应按国家规定缴纳排污费和超标准排污费。
第十六条 在流域内新建下列企业的环境影响报告书（表）和“三同时”报审文件，必须经省环境保护部门审批：
（一）生产农药、铬盐、钛白粉、氟致冷剂的企业；
（二）稀土分离、炼砒、炼铍、化学制纸浆和氰化法提炼产品的企业；
（三）使用含汞、砷、镉、铬、铅为原料的企业；
（四）开采和冶炼放射性矿产的企业。
第十七条 在流域内新建造纸（不含制浆）、制革、味精、电镀、漂染、印染、炼油、发酵酿造、非放射性矿产冶炼等小型基建项目和限额以下的技改项目，其环境影响报告书（表）和“三同时”报审文件，必须经市级环境保护部门审批。
第十八条 排污单位排放污染物超过正常排放量或发生其他突然性事件，造成或可能造成水体污染时，必须立即采取有效措施，控制和消除污染，同时通报可能受到污染危害的单位，并向当地环境保护部门或港务监督机关报告，接受调查处理。
第十九条 在流域内的集中式供水水源和东深供水工程水体受到严重污染的紧急情况时，环境保护部门应立即报告同级人民政府，采取强制性的应急措施。
第二十条 各级环境保护部门或者依法行使环境监督管理权的有关部门对管辖范围内的排污单位进行现场检查时，被检查单位必须如实提供与水污染防治有关的情况和资料，检查人员应为被检查单位保守技术和业务秘密。
第二十一条 省人民政府每年从东深供水工程的水费利润总额中提取百分之三至百分之五的款项用于上、中游水系水质保护，加强水质管理、监测和防治污染。具体使用管理办法由省人民政府规定。

第四章 防止水污染
第二十二条 水系干流、支流沿岸万人以上的城镇应设置生活污水处理设施。河源、惠州、东莞市市区应建立生活污水二级处理设施。
第二十三条 禁止在生活饮用水源地保护区内新建排污口。确需在保护区附近新建排污口的，应经县级以上环境保护部门和有关主管部门批准，并采取有效措施确保保护区水体不受污染。
生活饮用水源地一级保护区内已有的排污口必须搬迁或关闭；生活饮用水源地二级保护区和其他保护区内已有排污口排放的污染物使水体达不到规定水质标准的，应限期削减排放量；限期削减后仍达不到水质标准的，必须搬迁或关闭。
第二十四条 下列物质禁止向水系水体排放、倾倒，禁止在河道管理范围内及湖泊、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、贮存、填埋：
（一）含汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等剧毒物品及其废渣和农药；
（二）油类、酸液、碱液和剧毒废液；
（三）含高、中放射性物质的废水和放射性固体废弃物；
（四）工业废渣、城镇生活垃圾和其他废弃物。
在河道管理范围以外及湖泊、水库最高水位线以上陆域堆放、贮存、填埋上述物质，必须采取防水、防渗漏、防流失措施。
第二十五条 禁止在离水系干流和一级支流两岸最高水位线水平外延五百米内新建废弃物堆放场和处理场。已有的堆放场和处理场，要采取有效的防污补救措施，危及水体水质安全的，由当地人民政府限期搬迁。
第二十六条 禁止在水系水体中清洗装贮过油类或有毒污染物的车辆、船只、容器。
禁止在水系岸边和水上拆船。
禁止向保护区水体排放含放射性物质的废水和含病原体的污水。
向水体排放热水，应采取措施保证水体水温符合水环境质量标准。
第二十七条 流域内禁止利用渗井、渗坑、裂隙、钻孔和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物，禁止使用无防止渗漏措施的沟渠、池塘输送、贮存上述物质。
第二十八条 在水系航行、停泊、作业的船舶，应按照船舶检验部门的规定配备油水分离器或专用容器等防污设备，并持有船舶检验部门签发的合格证和港务监督机关规定的防污文书和记录文书。
装卸、运输油类或其他有毒污染物的船舶，应采取严格防溢漏措施。
第二十九条 在水系沿岸新建港口和码头，应设置接收、处理残油、废油、含油污水、粪便和垃极等废弃物的设施。已有的港口和码头未设置上述设施的，由县以上人民政府限期补设。
从事造船、修船、打捞船作业时，均应配备有效的防污染器材和设备，防止油类、油性混合物和其他废弃物污染水体。
第三十条 在流域内开采、冶炼矿产，采石挖砂和开办砖场，必须保护植被，保持水土，妥善处置矿渣和其他废弃物，防止污染水体。终止开采、冶炼时，应恢复被破坏的植被。

第五章 法律责任
第三十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护部门或交通部门的航政机关根据以下规定进行处罚：
（一）未取得排污许可证，但排放污染物未超过国家规定的排放标准的，责令限期办理排污许可证，并处以300元以上5000元以下罚款；不按照排污许可证规定排放污染物的，限期改正，并处以5000元以上10万元以下罚款。情节严重的，吊销排污许可证；
（二）拒绝环境保护部门或有关监督管理部门现场检查或弄虚作假的，处以300元以上3000元以下罚款；
（三）违反第四章有关规定，贮存、堆放污染物或者废弃物的，处以2000元以上5万元以下罚款；倾倒、排放污染物的，处以5000元以上10万元以下罚款；
（四）应配备防治污染设施而没有配备的，未经申报批准而拆除或闲置防治污染设施的，由县以上环境保护部门责令限期安装使用或责令恢复正常使用，并处以3万元罚款；
（五）建设项目的水污染防治设施没有建成而投入生产或使用的，处以1万元以上5万元以下罚款；建设项目的水污染防治设施没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定而投入生产或使用的，处以5000元以上2万元以下罚款；
（六）不按国家规定缴纳排污费和超标准排污费的，除追缴排污费和超标准排污费及滞纳金外，并处以1000元以上1万元以下罚款；
（七）经限期治理，逾期未完成治理任务的，征收两倍的超标准排污费，并根据危害和损失后果，处以1万元以上10万元以下的罚款，或者依照法律规定由作出限期治理决定的地方人民政府责令停业、关闭。
第三十二条 造成水系水体污染损害的单位和个人，除按上述规定接受处罚外，必须消除污染，排除危害，并负责对直接受到损失的单位和个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或港务监督机关处理。
对造成水污染的单位负责人和直接责任人，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 罚款一律上缴财政，用于保护水系水质，防治水污染。
第三十四条 当事人对处罚决定不服的，可在收到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议或直接向人民法院起诉。对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。期满不申请复议或不起诉又不履行处罚决定的，由作出处
罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十五条 各级环境保护部门和有环境监督管理权的有关部门的工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成水系水体污染损害者，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；对情节严重，触犯刑律者，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十六条 本条例中下列用语的含义：
（一）“东江流域”是指东江从广东省龙川县合河坝至出海口的干流及汇入这段干流的全部支流在广东省境内的集雨面积。
（二）“东江水系”是指与东江干流连通一起的全部水体。
（三）“最高水位线”是指东江河道五十年一遇的洪水水位线。
第三十七条 省人民政府可根据本条例制定实施办法和东深供水工程饮用水源保护管理办法。
广州市新塘水厂的水源保护，仍按《广州市饮用水源污染防治条例》和《ＤＢ44━37━90广州市污水排放标准》的规定执行。
第三十八条 本条例自颁布之日起施行，省人民政府1981年颁布的《东江水系保护暂行条例》同时终止执行。

附：广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省东江水系水质保护条例》的决定

（1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）

决定
根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定对《广东省东江水系水质保护条例》作如下修改：
一、第三十一条修改为：
“违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护部门或交通部门的航政机关根据以下规定进行处罚：
（一）未取得排污许可证，但排放污染物未超过国家规定的排放标准的，责令限期办理排污许可证，并处以300元以上5000元以下罚款；不按照排污许可证规定排放污染物的，限期改正，并处以5000元以上10万元以下罚款。情节严重的，吊销排污许可证；
（二）拒绝环境保护部门或有关监督管理部门现场检查或弄虚作假的，处以300元以上3000元以下罚款；
（三）违反第四章有关规定，贮存、堆放污染物或者废弃物的，处以2000元以上5万元以下罚款；倾倒、排放污染物的，处以5000元以上10万元以下罚款；
（四）应配备防治污染设施而没有配备的，未经申报批准而拆除或闲置防治污染设施的，由县以上环境保护部门责令限期安装使用或责令恢复正常使用，并处以3万元罚款；
（五）建设项目的水污染防治设施没有建成而投入生产或使用的，处以1万元以上5万元以下罚款；建设项目的水污染防治设施没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定而投入生产或使用的，处以5000元以上2万元以下罚款；
（六）不按国家规定缴纳排污费和超标准排污费的，除追缴排污费和超标准排污费及滞纳金外，并处以1000元以上1万元以下罚款；
（七）经限期治理，逾期未完成治理任务的，征收两倍的超标准排污费，并根据危害和损失后果，处以1万元以上10万元以下的罚款，或者依照法律规定由作出限期治理决定的地方人民政府责令停业、关闭。”
二、第三十二条第二款修改为：
“对造成水污染的单位负责人和直接责任人，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
删去第三款。
本决定自公布之日起施行。
《广东省东江水系水质保护条例》根据本决定修正，在广东省人大常委会《人民之声》杂志上重新公布。



1997年10月16日
调解制度
艾阳　陈建忠
一、 法院调解制度的价值及其面临的挑战
法院调解，亦称诉讼调解，是指在民事诉讼中，双方当事人在审判人员的主持下，自愿就民事权益的争议，平等地进行协商，达成协议，解决纠纷所进行的活动。
在我国，调解这项制度有着源远流长的历史，我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置。自新中国成立以来，随着马锡五审判方式的开展，我们得以继续秉承这项优良传统，形成了我国司法制度中最有特色的调解制度。
曾几何时，全国法院审结的案件中有近70％的案件是以调解方式来结案的，但是今天我们在强调快审快结和当庭宣判率的同时却走向了另一个极端，就是忽视了调解工作的开展。调解结案率的逐年下降导致上诉、申诉和上访的案件增多，执行案件的数量和执行难度也逐渐加大。
二、《民事诉讼法》中关于法院调解规定的缺陷及司法实践中存在的问题
　　在民事诉讼法教科书及人们的普遍认识中，都认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位；整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行；调解协议的形成也必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上；调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收后才发生法律效力。对法院调解制度的性质和功能，在理论上认识不清及基于此种理论的法律规定不合理和过于笼统是实践中出现种种问题的根源。
　　（一）认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位，导致以当事人自愿为前提的调解过程带有浓厚的职权主义色彩，成为近乎完全的职权行为。在法官既是调解者又是裁判者的情形下，当事人必然因受法官身份的压制难以真正表达自己的意愿，而主持调解的法官在调解不成作出裁判的时候也会自觉不自觉地在事实认定、证据使用方面受到调解过程的影响，夹杂进个人的感情好恶和道德价值判断。由此，当事人自愿原则便大打折扣，也在一定程度上为逃避监督和滋生腐败创造了条件。
　　（二）要求整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行，缺乏理论基础，脱离审判实践。民事诉讼的目的一是实现权利保障，二是解决民事纠纷，三是维护社会秩序，民事诉讼程序的设计与民事诉讼原则的确定都是围绕着民事诉讼的目的进行的。民事诉讼的原则并非都能贯穿整个民事诉讼程序，对诉讼的各个阶段均起指导作用。法院调解作为我国民事诉讼制度的一项重要内容，有许多突出的特点。比如，有些案件在答辩期间原被告双方当事人就争议的问题达成了调解协议，要求法院出具调解书。这时审判人员就没有必要以贯彻“独立审判原则”、“以事实为根据，以法律为准绳原则”、“当事人诉讼权利平等”原则为由，对调解协议的内容和调解协议形成的过程多加干预。又比如，有些案件在法庭调查阶段当事人就达成了调解协议，已没有必要进行法庭辩论，我们也不能因此说这些案件的审理没有严格按照民事诉讼法规定的法庭辩论程序和原则进行。
　　（三）追求调解协议的形成必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上，与中国老百姓长期崇尚的化解纠纷、吃亏是福、以和为贵的处世哲学以及建立在这个基础上的调解方法论相悖，容易造成当事人之间的尖锐对立，不利于形成调解解决纠纷的和谐氛围，影响法院调解的成功率和司法活动的效率。
　　（四）强调调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收调解书后才发生法律效力，与私法自治、处分自由的基本要求相冲突，与当事人应受其对自己诉讼权利和实体权利的处分行为拘束的基本原理相矛盾。前者限制了当事人协议解决纠纷的空间，增添了当事人的顾虑；后者为调解协议的生效设置了人为的障碍，也给当事人翻悔、违约留下了依据和时间。

三、对完善我国法院调解制度的思考
本文试结合其他国家和地区的经验，对我国法院调解制度基本模式的选择、相应制度的构建以及具体运作的改革等几个问题略陈管见。
一、基本模式的选择
无论是从各国的诉讼法学理论，还是从各国的诉讼立法和司法实践来看，审判都是诉讼制度的核心内容，任何削弱或替代审判因素的存在都会影响这一制度功效的发挥。现代的法院调解制度要真正实现自愿、合法原则，必须作为“审判制度的非排他的辅助制度”才有可能。审前调解的模式正符合这一要求，它为法院调解公正价值的实现和功能的发挥提供了良好的状态环境，应成为我国法院调解模式改革的方向。
首先，它有利于法院调解公正性的实现和对当事人民事权利的保护。法院调解的本质特征是双方当事人的合意，审前调解要求法院调解人员在查清事实、分清是非的基础上，提出符合法律的解决方案，作为双方当事人合意的参照，这样，交涉能力弱的一方当事人就可以在此方案的基础上，平衡“实体利益”和“程序利益”，决定自己妥协的程度；交涉能力强的一方也不得不考虑法律上的公正而作出让步。虽然法律仅以“不违反法律规定”和“不得损害国家、社会、他人的利益”对当事人的合意作原则性限制，但在此基础上形成的合意则更接近法律上的公正，当事人的合法民事权益也因此得到相应保护。
其次，审前调解的模式有利于合意的自由形成。当事人合意是法院调解的本质特征，程序的设置必须有利于当事人合意运行机制的实现，其中最核心的问题就是避免当事人的合意受到调解者强制力的干涉，因此调解程序必须避免审判权的行使。审前调解为调解权和审判权的分离创设了可行性条件，通过相应制度的构建，避免审判权向审前准备阶段扩张，就可以实现法院调解当事人自由合意的运行机制。
最后，它有利于成本的节约。成本的节约是诉讼程序的重要价值。一般来说，在法院调解、诉讼和解、审判等几种纠纷解决方式中，诉讼和解的成本最低，但因其缺乏相应的引导性和规制性，当事人很难达成协议，审判的诉讼成本又相当高，所以法院调解常成为当事人首选的纠纷解决方式。如当事人一方或双方不希望调解时，将法院调解作为起诉的先导程序又会增加诉讼成本。审前调解把调解作为一个可供当事人自由选择的辅助程序，当事人可根据“实体利益”和“诉讼利益”的均衡，选择是否进行调解。
可见，无论是从调解结果的公正性，还是从诉讼成本的节约方面来看，审前调解比其他几种调解模式更适合纠纷解决的需要。它以当事人自由合意的运行方式来积极回答对“审判式效果”的社会心理，同我国民事审判制度改革的“强化审判、弱化调解”的基本思路相一致，应成为我国法院调解模式的改革方向。“调审分离、审前调解”的基本模式为法院调解提供了良好的运行环境，而保障法院调解的顺利运作，还需构建相应的制度。
二、相应制度的构建
法院调解的本质特征是双方当事人的自由合意。调解程序的启动和协议的生效都取决于双方当事人的合意，有人称之为“合意的二重获得”。但纯粹的完全自由的合意在现实运行中，由于当事人地位的不平等，如果调解人员过于积极地动用自己所拥有的资源，很难达到其理想状态。“牺牲调解的部分灵活性而使其走向程序化、制度化则是必然的选择。”
真正反映双方当事人合意的取得需要具备两个条件：（1 ）合意的表示是在得到充分信息的基础上作出的；（2 ）当事人之间以及当事人与第三者之间进行了真正的对话。为了实现这两个条件，笔者以为，我国的法院调解应构建以下几种制度：
　　（一）重新划分我国民事诉讼的法官职能
长期以来，我国民事诉讼中的法官往往参与案件的整个处理过程，审判权和调解权都由处理该案的法官行使，法官的双重身份是形成“强制型调解”的主要原因。法官在审前频繁接触案件及当事人，又会影响审判功能的正常发挥，因此有必要重新划分我国民事诉讼的法官职能。
我国可根据职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的各种准备活动，不再拥有审判权；庭审法官则负责案件的审理，不再参与庭前活动。这样就可以避免审判权在庭前准备阶段的行使，保证法院调解时当事人合意免受审判权的干涉，同时，也有利于审判功能的发挥。
（二）重组我国法院的调解组织
我国法院调解的调解人员由负责处理该案的审判员担任，必要时可以邀请有关单位和个人协助调解。调解人员的双重身份很难保证当事人之间、尤其是当事人与调解者之间进行真正平等的对话，协助调解制度也因缺乏制约机制而难以发挥作用。为保证调解人员的中立性，实现当事人之间及当事人与调解者之间的平等对话，我们可借鉴我国台湾民事诉讼中的调解人推举或选任制度，即在法院调解时，双方当事人可各推举相同数目的与本案无关的第三人作为调解人，或者法院认为第三人适于协同调解得选任为调解人，协助法院调解人员工作的制度。调解组织由法院调解人员和推举或选任的调解人组成。调解人的作用是协助法院调解人员做说服、劝导工作，提示具体的调解方案供当事人双方参考；法院调解人员由准备法官担任，主要负责对调解人和当事人解释有关法律原则和规则，对当事人进行说服教育并对调解协议的内容予以审核等工作。推举或选任的调解人与争议一般无利害关系，所以对当事人的是非曲直较易作出客观的评价。他们由当事人推举产生或因适于协同调解由法院选任产生，当事人易于接受他们的建议。对于调解组织的人员，当事人可以依法申请回避。
（三）设立庭前会议制度
庭前会议制度，就是在庭审前由法院召集双方当事人及其代理人开会，对于双方即将在开庭时出示的证据在庭前会议上预先出示、交换，以便双方对对方的证据有所了解，并为此准备己方的证据和质证方法、手段。其基本功能是为审判做好准备工作，同时也用来寻求解决争议的可能性。庭前会议可以产生两个有利条件：（1）审前发现案件的部分或全部事实，消除了不存在争辩的争点， 从而能缩短审判的过程；（2）在事实清楚、是非分明的基础上，可以进行调解，不须再行审判，从而有效地节约成本。可见，无论是对审判还是对法院调解，庭前会议都具有优位的价值。庭前会议制度弥补了法院调解本身不利于查明案件事实的不足，使当事人的合意在“得到充分的信息”的基础上作出，保证了调解结果的公正性。庭前会议由何种法官来主持、召集，学理上存在不同的认识。我们认为，为避免审判权对当事人诉讼活动的干涉，应由准备法官来完成这一工作，并作如下限制：（1 ）准备法官不得参与该案件的审理；（2）准备程序结束前， 审理该案件的庭审法官不得确定。
三、具体运作的改革
如果说“调审分离、审前调解”模式和相应制度的构建为法院调解社会功能的实现创造了良好的运行环境，那么法院调解的具体运行则直接关系到纠纷能否得到公正、合理地解决。我国民事诉讼法在这方面规定的比较粗疏，不利于实践中的操作，可从以下几个方面进行改革：
（一）适用范围
我国法院调解的适用范围十分广泛。我们认为，在诉讼阶段上，法院调解仅适用于一审庭前准备阶段，即采取“调审分离、审前调解”的模式，在诉讼的其它阶段，不再适用调解程序。为防止诉讼中当事人合意解决纠纷失去法律依据，可完善诉讼和解制度作为补充。在适用案件范围上，法院调解应排除以下几种案件：（1）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、 企业法人破产还债程序的案件；（2 ）严重违法及犯罪行为导致需要给予严厉制裁的民事、经济案件；（3）确认之诉案件；（4）涉及行政性因素的案件；（5 ）经庭前会议仍事实不清、是非不明的案件；（6）以票据、其他流通证券为诉讼标的案件；（7）性质上不宜适用调解的案件，如以当事人无处分权为标的案件， 须公开审理的案件等；（8）法院认为不适于调解的其他案件。
此外，对于离婚案件、收养关系解除案件、夫妻同居案件等涉及公民人身权的案件，在审理前应先行调解。
（二）调解成立的效力
对调解成立的效力，各国的民事诉讼法都作了相似的规定，只不过表述方式不同。我国民事诉讼法规定法院调解成立的效力等同于生效的判决效力，其他国家和地区一般表述为与得到确认的和解的效力相同。由于他们民事诉讼中和解的效力与生效判决一样，因此调解成立的效力也等同于生效判决的效力。 具体表现在：（1）结束诉讼程序，不得再行审理和另行判决；（2 ）当事人之间的权利义务关系得以确认；（3）双方当事人不得就调解协议提出上诉；（4）生效的调解协议具有强制执行的效力，当事人可直接向法院申请强制执行。
调解协议或者在调解中促成的和解协议都是当事人合意的结果，不存在不服法院裁判的情况，因此对调解协议不得上诉。生效的调解协议有可能存在错误，对此，应允许当事人申请再审予以补救。
　　（三）调解无效的认定标准
对调解无效的认定标准却未作具体规定，以致在司法实践中出现两种极端的倾向：一是“草率调解”；二是“久调不决”。(20)因此有必要对调解无效的认定标准作一规定。我们以为，确定法院调解无效时可遵守以下标准：
（1）在庭前准备程序结束时，当事人仍未达成协议的， 由法院调解人员宣告调解无效，将案件移交法庭审理。调解方案和调解中当事人的让步、妥协不作为审理依据。
（2）调解协议达成后，经确认合意的内容或取得方式有瑕疵， 而当事人又不同意变更的，视为调解无效。
（3）调解书送达之前一方反悔或当事人拒绝签收调解书的，视为调解无效，不得再行调解。
（4）不制作调解书的协议，当事人拒绝在笔录上签字的， 应视为协议未达成，继续调解；如在庭前准备程序结束时，仍未达成协议的，视为调解无效。