关于检察机关为民营经济服务的思考

北京市顺义区人民检察院 郭小锋

【内容提要】检察机要关服务大局就离不开为经济发展创造优良的法制环境。以前，检察机关谈为企业服务仅局限于国有企业，随着市场经济的高速发展，司法工作人员执法观念的更新，为民营经济服务从无变有，从有到好。但是毕竟还不够成熟，有必要对此进行深入研究和探讨。
【关键词】 检察机关 民营经济 服务

新形势下，尤其在我国加入WTO后，检察机关在服务经济建设中应扮演什么样的角色，提供什么样的服务，给予什么样的支持，是检察机关在服务经济大局过程中面临的新课题。长期以来，检察机关对国有企业给予极大关注，并且融入到检察实践工作中：防止国有企业资产流失和保护国有企业的健康发展。相较之下，对民营企业的发展关注不够。而十六大报告中明确指出：必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。全面系统地阐述了党在新的历史时期发展非公有制经济的方针、政策。检察机关作为党和政府领导下的司法职能部门，应当在深入学习和贯彻十六大精神的同时，坚持解放思想、转变观念，发挥自身优势，将检察职能融入到经济建设服务的实践中去，积极探索为民营经济服务的新途径、新方法和新思路。
一、正确把握民营经济的法律地位，更新观念，树立为民营经济发展服务的执法思想
（一）正确把握民营经济的法律地位
伴随着计划经济向市场经济的转轨，宪法对经济问题也作出相应调整，特别是非公有制经济：1982年宪法首次承认个体经济和私营经济，并明确了个体经济的合法地位；1988年《宪法修正案》对私营经济的发展进一步明确，并把私营经济定位为社会主义市场经济体制的重要组成部分。经过改革开放20多年的发展，民营经济的合法地位逐渐凸现出来，使得民营经济从体外注入体内，从不合法走向合法，从补充到重要组成部分，最终为社会所认可，并成为支撑国民经济增长的主要力量之一。
（二）更新观念，树立为民营经济发展服务的执法思想
长期以来，由于受计划经济的影响，检察机关在对待民营经济发展的问题上，存在着一定的思维定势和误解，外化为观念上的“盲区”。迄今为止，检察机关仍将服务经济大局定位为服务国有企业大局，把对民营经济的服务排除在外。尽管依据检察职能，在检察工作中不涉及或者很少涉及到民营经济的内容，但是并不能由此得出：检察机关没有为民营经济发展服务的责任。其实，服务是一个开放性的概念，既可以是通过业务“聚焦式”服务，也可以是围绕业务“辐射式”的服务。因此，服务到位不到位，不在于业务的范围是否触及，而在于服务意识的存在与否。
司法实践中，检察机关（包括许多其他国家机关）在对待民营经济和国有经济的态度上，截然不同，保护和服务国有经济明显多于民营经济，在某种程度上，影响了民营经济健康发展。这是不争的事实和现状。但是，从民营经济法律地位的变化和近年的发展情况来看，检察机关应当及时解放思想，积极更新观念，重新审视民营经济在整个国民经济中的重要作用。继而全面落实十六大精神和“三个代表”重要思想，将服务大局、服务经济作为开展各项检察工作的主线思想，在国有企业和民营企业合法权益的问题上，坚决贯彻“三个同等”原则，即给予同等对待、同等保护、同等服务。尤其，要更新保护和服务民营企业的传统观念，摈弃歧视或者不公正地对待民营企业的错误思想，将服务民营经济的思想统一到服务社会、服务人民和服务整个经济建设大局的思想高度，从而树立为民营经济发展服务的执法思想。
二、加强交流与沟通，及时寻求为民营企业服务的切合点和突破点，进一步确立服务的重点
观念的更新只是检察机关为民营经济服务的前提条件和思想条件。在这种思想的指引下，如何将服务民营经济与检察职能相结合和做好服务民营经济的检察工作，需要深入研究，并予以解决。在以往的检察工作中，我们为国有企业服务的过程中积累了丰富的经验，可以用来指导如何开展为民营企业服务，但同时不能忽视检察视野中国有企业与民营企业的差异，毕竟检察机关与民营企业之间业务往来较少，所以，应当在服务国有企业经验的基础上，有所发展，有所创新。
首先，加强与民营企业的交流与沟通。了解是服务的前提，没有了解也就没有服务。基于此，检察机关应当加强与民营企业的交流与沟通，了解制约民营企业发展的因素，有针对性地提供法律服务。至于如何加强交流与沟通，可以采取以下三种方式：一是适时召开为民营企业服务座谈会，聆听企业的心声。检察机关反贪部门进行过该项实践，并取得相当的成绩和经验。应当在此基础上进一步扩大座谈会双方主体：检察机关除反贪部门外，增加民行、控申、公诉和渎职等部门负责人参加座谈；企业方则邀请大、中、小型企业代表参与，有国有企业也有民营企业，力争做到广泛性。二是在检察机关内部设立专门与民营企业联系的机构或者在其他职能科室设立与民营企业联系的窗口。其职责为：不定期与民营企业联系；收集民营企业发展中遇到的问题，并及时向领导或者有关部门反映；集中为民营企业提供法律服务。三是走访民营企业，进行调研。及时地发现企业生产、经营中存在的违法、违章和违规等问题，配合企业予以解决。
其次，寻求服务民营企业的切合点和突破点。解放生产力和发展生产力，是党政机关和企业共同的目标，两者之间不存在着根本的对立，只是侧重点不同而矣。这点，决定着检察机关服务民营企业的可能性，再结合“打击、预防各类犯罪，维护社会稳定，促进经济发展”的检察职能，决定着检察机关服务民营企业的可行性。其服务的切合点和突破点为：打击和预防各类刑事犯罪，尤其涉嫌破坏社会主义市场经济秩序罪。这样，为民营经济和民营企业的发展营造良好的法制环境。一直以来，社会治安的不稳定和企业内部的职务犯罪，影响了企业的纵深发展。司法实践表明：盗窃公司、企业生产资料，生产、销售伪劣商品，职务侵占，金融诈骗以及商业贿赂等财产和经济犯罪，大量存在，严重制约了国有企业和民营企业的正常地生产经营活动。因此，检察机关应当依托检察职能，围绕经济发展的大局，加强打击和预防诸类犯罪的力度，确保经济朝着健康、有序的方向稳步发展。
最后，确立服务民营企业的重点方向。犯罪是一种社会现象，仅依据刑事手段正面打击来遏止犯罪，是不现实的，还必须借助预防手段，在某种程度上，预防犯罪比打击犯罪更为重要。因此，在服务民营企业过程中，坚持“打击和预防相结合，预防为主”的方针。因为民营企业财产的非公有性，决定其涉嫌经济犯罪与违法不是完全由检察机关全过程受理。无疑，打击该类违法犯罪的面就相应缩小，但并不能由此说明民营企业内部的问题也随之减少。因此，检察机关应当立足于预防违法犯罪职能，帮助民营企业整章建制、消除隐患，真正做到未雨绸缪。
三、严打犯罪，维护民营企业的合法权益，强化监督，确保对民营企业的司法公正
（一）严打犯罪，维护民营企业的合法权益
打击犯罪本身就是一种服务方式。只是这种服务方式不被社会一般人所理解，因为它不能直接转化为经济的增长点，是一种环境的服务和幕后的服务。随着法治经济的确立和法治时代的来临，民营企业越来越意识到打击犯罪与企业发展的裙带关系，需要借助法治的力量进行维权斗争。因而，顺应这种呼唤，检察机关依法严厉打击侵犯民营企业经营权的各类刑事犯罪和违法行为，维护民营企业的合法权益，营造一个有利于民营企业健康发展的良好法制环境。具体工作思路：坚持三个优先原则，树立四种执法意识。
三个优先原则：一是优先受理，即检察机关对于民营企业符合受理条件的举报、控告、申诉的案件和对不服民事行政案件处理而申请抗诉的案件要优先受理，决不拖延；二是优先查处，即检察机关要优先查处侵犯民营企业经营权的各类案件，尤其有些执法部门在执法过程中向和营企业索贿、徇私舞弊等属于检察机关管辖的渎职犯罪案件，决不手软；三是优先监督，即检察机关对公安机关管辖的涉及民营企业的商业贿赂、职务侵占、挪用资金等案件要实行优先监督，决不怠慢。
四种执法意识：一是要树立文明的办案意识。严禁对控告、举报、申诉的民营企业人员态度冷漠、生硬、蛮横和推诿；严禁利用办案或预防之机吃拿卡要，拉赞助、搞摊派；严禁刑讯逼供，或对案件当事人进行辱骂和体罚。二是要树立规范的办案意识。严禁滥用侦查措施办案和刑事强制措施；严禁违反法定程序查封、冻结民营企业的帐户、帐册和财产；严禁插手企业间的经济纠纷，或给侦查机关违法插手经济纠纷给以庇护。三是要树立维权的办案意识。不发表损害民营企业声誉和形象的宣传报道；不侵害民营企业正常的生产经营秩序；不穿检察制服、开警车到民营企业中去调查取证，除必要情况之外。四是要树立谨慎的办案意识。不轻易查封民营企业的库房设备和产品；不轻易冻结民营企业的帐目和银行帐号；不轻易扣押民营企业营业执照；不轻易对民营企业法人代表、经营骨干采取强制措施。
（二）强化监督，确保对民营企业的司法公正
法律监督是宪法赋予检察机关的司法职能，其目的是为保证法律的统一实施和司法的公平、公正。法律监督并不是针对某个环节、某个主体和某个部门法进行监督，而是全方位、多层次地监督，因此，其适用范围非常广泛。过去，我们更多地注重检察业务环节的法律监督。但随着对法律监督地渐进认识，新形势下，检察机关努力开拓法律监督的多渠道、多方式和多效果。为了全面贯彻新时期检察工作这一改革与发展的方向和思路，我们力求进一步地强化法律监督职能，将民营企业的司法内容纳入到检察机关的法律监督视野中来，确保对民营企业的司法公正。
目前，执法部门违法执法的现象还比较突出，尤其在对民营企业的执法过程中，认为民营企业无地位，大有要将蛮横执法和违反程序执法进行到底之势，严重破坏了企业的经营权。对此，检察机关应当高举法律监督的旗帜，为民营企业营造一个公正执法的良好环境。及时发现执法部门随意查封民营企业生产设备和其他生产资料，随意冻结民营企业资金，随意罚款、扣押营业执照和责令停产等执法行为，遂向单位负责人、直接主管人员或者上级主管单位发出检察建议，责令限期改正，逾期不改正的，依法提交有关部门追究其法律责任。
四、预防犯罪，消除隐患，为民营企业制度健全把脉
犯罪是对水流的污染，而制度本身的漏洞和不完善则对水源的污染，为犯罪提供便利条件。鉴于这种水源与水流的关系，检察机关应当确立“打击未动，预防先行”工作思路，及时有效地消除企业隐患，为民营企业制度健全把脉，做到“人、章、物”的合理、合法。同时，检察机关不应干预民营企业内部的经营权，通过送法进企业来引导其朝合法、规范的方向发展。具体预防措施为：
第一，送法进企业。将涉及民营企业的法律法规、国家政策、各种案例等定期辑录成册以《民营企业法律指南》为名，不定期向企业发放；赠送《检察日报》、《检察时空》和《北京检察》等报刊杂志培养指引民营企业知法、守法；组织检察人员为民营企业提供相关的法律咨询等方式。
第二，配合民营企业搞好员工的法律培训。民营企业管理人员和职工必须强化法律意识和维权意识，除阅读《劳动法》、《公司法》和《合同法》等必备的法律读本外，还需了解其他方面的法律知识，这是现代企业的要求。因此，检察机关应当积极配合企业对员工进行必要培训，可以通过讲法制课、开座谈会的形式，传授与职工和企业发展紧密相关的法律常识，引导职工和企业树立维权的意识。同时，告知他们检察机关查办渎职案件、受理控告、申诉、举报等职权范围以及申请抗诉的条件和程序，必要时寻求检察保护。
第三，整章建制，堵塞漏洞，当好参谋。针对民营企业内部犯罪的高发、易发、多发环节或者行业，深入调研，剖析发案原因，洞察民营企业案件发案规律，提出有针对性、可操作性预防对策。不仅如此，并且要坚持“四个一”原则：一起案件、一份检察建议、一次回访、一次教育。另外，检察机关在发出具体整改意见后，应当要求发案单位将整章建制和堵塞漏洞的情况及时反馈检察机关，而且还应不定期进行回访，检查制度的落实情况。若整章建制、堵塞漏洞有困难的，检察机关应当发挥办案的经验和优势，结合企业自身的实际情况，帮助建立和完善财务管理制度、签定合同制度、销售等规章制度，堵塞民营企业在产、供、销等管理中的漏洞，切实为企业当好参谋。
五、提高业务水平，保证服务质量
队伍建设历来为党政机关所重视，因为再好的制度，需要人去实施和执行。所以，高检院提出“以人为本”的改革战略目标，努力地建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的检察队伍。实质上，作为党员干部和司法工作人员，这是最基本、也是最普通的要求。长期以来，由于受刑事检察工作的影响，检察人员较易形成“犯罪与刑罚”的思维惯性，不可避免思维局限于刑事法等相关内容，这将不利于检察机关服务民营企业的大局。为此，检察人员需要在转变思想观念的同时，努力学习民事法、经济法、行政法律法规等方方面面知识，拓展视野，才能为民营企业服务到位，才能保证服务的质量，才能为经济的发展推波助澜。否则，不但达不到服务的目的，反而会将民营企业的发展引向误途。




广西壮族自治区南宁市人大常委会


南宁市暂住户口管理条例

(1994年7月20日南宁市第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1994年9月28日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准 1994年12月2日南宁市第九届人民代表大会常务委员会公布施行

根据2005年5月27日广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议关于批准《南宁市人民代表大会常务委员会关于修改<南宁市暂住户口管理条例>的决定》的决定第一次修正

根据2010年11月27日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议关于批准《南宁市人民代表大会常务委员会关于修改<南宁市暂住户口管理条例>等五件地方性法规的决定》的决定第二次修正）


第一章总则

　　第一条为了加强对本市暂住户口的管理，维护社会治安秩序，促进本市经济的发展，保障暂住人员的合法权益，根据《中华人民共和国户口登记条例》及其他有关规定，结合本市实际情况，制定本条例。

　　第二条凡在本市行政区域内暂住三日以上的非本市常住户口人员及为暂住人员提供住所或工作条件的国家机关、社会团体、企事业单位和居民必须遵守本条例。

　　第三条暂住户口由公安机关主管，公安派出所行使登记和管理权。

　　第二章管理范围及管理办法

　　第四条下列非本市常住户口的外来人员拟暂住三日以上的，在投宿之日起三日内办理暂住户口登记：

　　（一）从事建筑、运输、装卸及其他包工的人员；

　　（二）从事商业、服务业、修理业、加工业以及农、林、牧、副、渔业经营的人员；

　　（三）外地设置在本市的厂、店、场、办事处、中转站、货栈及其他分支机构的工作人员或单独派驻的采购员、业务员等；

　　（四）本市和驻市的各机关团体、企事业单位和个人招聘、雇用的技术人员、合同工、临时工、轮换工、勤杂工、保姆等人员；

　　（五）停泊在内河船上，从事水上运输、捕捞、养殖等人员；

　　（六）从事其他行业的人员；

　　（七）到本市投靠配偶、父母、子女、直系亲属或访友、就医、旅游、培训、实习的人员，寄读、进修的在校学生。

　　本市城区居民离开常住户口所在地，到本市城区范围内居住，不须办理暂住户口登记。到本市市辖县建制镇范围内居住的，应当办理暂住户口登记。

　　本市市辖县居民离开本县辖区，到本市城区以及其他辖县建制镇范围内暂住的，应当办理暂住户口登记。

　　第五条暂住在本市居民家中的外来人员，由户主或本人持户主的户口簿和本人的居民身份证或证明本人身份的其他合法证件向暂住地公安派出所申报登记。

　　第六条暂住在本市机关、团体、学校、部队、施工工地、企事业单位的，由所在单位保卫或行政部门凭暂住人员居民身份证或其他合法证件登记造册，向暂住地公安派出所申报暂住户口登记。

　　第七条暂住在旅馆的外来人员按公安部《旅栈业治安管理办法》办理暂住户口登记手续。其中包房拟住超过三个月的，按照本条例规定管理。

　　第八条暂住在内河船上的，由本人凭居民身份证、《船民证》等合法证件，向停泊辖区公安派出所申报登记。

　　第九条租赁公、私房屋暂住的外来人员，凭居民身份证，由房主或本人向暂住地公安派出所申报登记。房主不得擅自出租住房给没有合法证件的人居住。

　　第十条出租房屋给外来人员暂住的，房主必须依据法律、法规的有关规定做好登记备案工作。

　　第十一条外国人、华侨及香港、澳门、台湾同胞到我市暂住的，分别按《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》及其实施细则和《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》办理暂住户口登记。

　　第十二条暂住人年满十六周岁，拟暂住一个月以上的，发给《暂住证》；年龄不满十六周岁或暂住时间拟不满一个月的，只作登记不发《暂住证》。

　　第十三条外来人员在申请办理《暂住证》时，须交验本人居民身份证，近期一寸半身免冠照片两张，并填写暂住人口登记表。

　　第十四条暂住人员中的育龄妇女，申领《暂住证》时，应持有现居住地计划生育行政管理部门出具的计划生育查验证明。对没有计划生育查验证明的不予办理。

　　第十五条《暂住证》由公安机关统一印制，公安派出所签发，一人一证，一次签证有效期最长不得超过一年，超过有效期限需继续暂住的，须重新申领新证，暂住人员离开暂住地时，应到原办理暂住户口登记处注销暂住户口。

　　第十六条暂住户口的管理实行公安机关主管，协管员或单位保卫或行政部门配合管理的办法：

　　（一）公安派出所要建立和健全暂住户口申报、登记验证及档案、卡片管理等各项制度。

　　（二）公安派出所在街道、农村和暂住人员较多的单位，聘请专（兼）职户口协管员或委托单位保卫、行政部门做好对本辖区、本单位暂住户口的登记、办证、注销、管理等工作。

　　（三）建筑、运输、装卸及其他包工等外来成建制的队、组须有一位负责人分管暂住户口管理工作，并指定户口协管员，协助公安派出所搞好暂住户口管理。

　　公安派出所可与上述队、组签订“户管协议书”，落实管理责任制。

　　第十七条公安机关、单位保卫部门和治保会、户口协管员有权查验暂住人员的《暂住证》，被查验的公民应积极配合，不得拒绝。查验《暂住证》，应当出示公安机关制发的证件。

第三章奖励与惩罚

　　第十八条对积极协助公安机关搞好暂住户口登记和治安管理有显著成绩的单位和协管员，给予表扬和奖励。

　　第十九条有下列行为之一的，由公安机关予以处罚。

　　（一）不按规定申报暂住户口登记、申领《暂住证》，经公安机关通知在限期内拒不改正的，处警告或者五十元以下罚款。

　　（二）骗领、买卖、出借、伪造、变造、冒领《暂住证》，或者使用骗领、伪造、变造、作废的《暂住证》的，处警告或者五百元以下罚款。使用骗领、伪造、变造、作废的《暂住证》由公安机关收缴。

　　（三）用工单位、个体户雇用无《暂住证》外来人员的，视情节轻重，处警告或者一千元以下罚款。

　　第二十条有本条例第十九条第二项所列行为之一，从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。

　　第二十一条负责管理暂住户口的工作人员，应依法履行职责，对拖延办理有关手续，故意刁难暂住人口或滥用职权徇私舞弊的，视情节给予行政处分或行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十二条当事人对处罚不服，可依据法律、法规申请复议或向人民法院提起诉讼。

第四章附则

　　第二十三条本条例在具体应用中的问题，由南宁市公安局负责解释。

　　第二十四条本条例自公布之日起施行。凡过去本市发布的有关暂住户口管理方面的规定同时废止。