浅谈村官职务犯罪的特点原因及对策

　　　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院：姚艳萍

近年来，随着国家对“三农”投入的增加，农村经济迅猛发展，同时，由于“村官”权利的不断增大，其利用手中职权进行贪污、受贿等犯罪活动的现象屡见不鲜，严重损害了农民群众的合法权益，破坏了农村经济的发展秩序，为了切实维护农民的利益，检察机关充分发挥职能作用加强涉农犯罪预防工作就成了一项当前重要任务。
一、“村官”职务犯罪的特点
（一）犯罪主体较为固定
主要集中在村主任、村支书和财务人员等村干部并且是两人以上相互串通，共谋侵吞集体财产或擅自动用集体资金进行营利活动、挥霍。
（二）高发部位相对集中
村官职务犯罪的高发部位主要集中在土地征用及补偿费用管理和计划生育、户籍管理等方面；犯罪地基本上都是毗邻县城、地理位置优越、经济比较发达的乡村。
（三）贪污、挪用公款案件居多
作案手段简单直接。一是采取收款不入帐、虚报冒领等手段公然贪污公款；二是以吃喝等名义少支多报、虚支重报侵吞公款；三是利用假发票报帐频频作案；四是挪用公款案件时有发生。
（四）文化程度普遍较低
“村官”大多是从本村农民中选举产生的,基层农民文化程度一般较低,因此“村官”的文化程度也相对较低。
二、“村官”职务犯罪的原因
导致“村官”职务犯罪的原因是多方面的，既有“村官”个人方面的原因，也有社会方面的原因，具体说来，主要有以下几个方面：
（一）村务不够公开
有些地方村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。
（二）权利过分集中
在基层农村,大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中,因此,行贿者便将目标盯住了大权在握的主要“村官”,这批能拍板定音的村支书、村委会主任,一旦经受不住诱惑,便会陷入金钱的泥潭,沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身,大小事情由其说了算,权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。有权力的地方就会滋生腐败,没有制约的权力必然产生腐败。
（三）自身素质不高
一是文化层次较低,大多是初中及初中以下文化。其次是法律意识较差,法制观念淡薄,尤其是部分村干部,受文化教育程度的局限,即使是“村官”,他们对贪污受贿要受到党纪、国法制裁也都知晓,但在日常交往中,尤其是在收受好处费时,何谓收受贿赂,何谓正常人情往来,往往又划不清界限,有的“村官”竟还以“我为你办事,你给我好处”两厢情愿为由,肆意实施受贿犯罪。
（四）内外监督软弱
一是农村基层管理和监督职能组织没有很好地发挥其内部监督作用，上级职能部门监督无力。如白条入帐现象在村组帐目中依然存在，审查人员对此无可奈何。二是纵向监督软弱。一些上级主管部门对村级集体资金的使用和分析没有进行严格审批。三是横向监督虚化。一些村级集体经济的支配由村里书记、主任少数人说了算其他人员不敢提意见也不敢反映，起不到应有的相互监督、相互制约作用。四是对村干部的贪污、挪用等问题一些知情群众慑于这些人的权势敢怒不敢言害怕招来报复。
（五）财务管理混乱
一些农村的财务管理比较混乱，无帐、片帐现象虽然已逐步消灭，包帐、白条入帐等在村级财务帐目中仍相当严重。一是村干部利用白条自批自支的现象存在。二是财务状况公开程度不够，收支缺乏透明度，理财小组把关不严格。三是财会人员不专业，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，对村干部言听计从成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的甚至与村干部共同作案。
（六）经济待遇偏低
引发村干部犯罪的重要因素之一是村干部待遇偏低，造成村干部心理失衡。相对党、政机关和其他事业单位工作人员的工资待遇而言，村干部的待遇相对较低而工作压力较大，付出与所得不符。同时，农村医疗、养老的保障滞后，村干部后顾之忧在不发达地区严重存在。
三、“村官”职务犯罪的对策
“村官”犯罪不利于农村的稳定,也严重影响 “和谐”社会的建设,因此,有必要建立一套有效的“村官”职务犯罪预防机制:
（一）加强农村基层组织建设
要针对传统观念下村干部知识更新不快，创新意识不强，开拓进取后劲不足的现状，大胆突破村干部选用的常规模式，打破地域、行业、身份界限，面向社会选拔人才，作为村干部后备人选推荐。一是推荐优秀退武军人担任村干部。发挥退武军人见识广、办事果断、个人性格坚毅，在部队学有一技之长的优点，带领全体村民同心同德、艰苦创业。二是在农村经济能人中推荐选拔村干部。注重从政治素质较高的农村致富能手、个体经营大户中培养选拔。利用他们办过实体，懂经济管理，有较多生意合作伙伴的优势，带动、壮大集体经济，带领全体村民共同富裕。三是启动“一村一名大学生”工程。注重推荐愿意回农村发展的优秀大中专毕业生担任村干部，充分发挥他们的知识优势、技术优势，帮助村级组织理思路、谋发展、办实事。四是从机关事业单位中推荐选派村干部，当“下挂”支书，帮助经济薄弱村建强领导班子。选派那些政治素质好，工作能力强、有业务专长的乡镇机关干部到经济薄弱村任职，夯实村干部队伍。
（二）加强思想、法制教育
一要加强业务知识培训。有计划、有针对性地对村干部进行文化知识、财务知识、法律知识培训，改变目前农村干部学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。二要广泛开展警示教育。利用新闻媒体及时曝光一批违法违纪村干部，起到震慑作用；深入剖析几个典型案例，组织村干部进行讨论，使他们从中吸取教训；三要有针对性地开展谈心活动。对村干部在工作中出现苗头性、倾向性问题，乡镇主要领导及纪检部门要及时找其谈话谈心，及时提醒、敲警钟。四要规范党内组织生活。
（三）加强权力监督机制
要施行群众监督和上级检查相结合。一是必须增强基层单位工作的透明度让群众享有知情权、发言权，推行村务公开、财务公开。特别是在土地转让、出租、承包、工程发包等问题上在作出重大决策前要广泛征求群众意见倾听群众呼声接受群众监督。二是乡镇经管、审计等部门经常下村检查，做到有案抓查处，无案抓预防，把农村干部职务犯罪消灭在萌芽阶段。
（四）落实提高村官待遇
一要适当增加村干部固定工资，统一由财政负担，固定工资应与基层党政机关一般干部持平，并建立定期增资机制，确保村干部工资不拖延、不折扣、不挪用。二要建立起激励措施，对村级工作搞得好的村干部，要予以奖励，对村级经济上了台阶的，要设立贡献奖，对因工作不力，导致村级经济下降，村民生活水平滑坡的村干部，要给予一定经济处罚。三要给每位村干部办理医保和养老保险，由国家财政、地方财政和个人各负担一部分，解除村干部的后顾之忧，使村干部一心一意带领广大村民奔向小康之道。只有农村经济得到较快发展，农民普遍富裕起来，村干部的待遇提高了，收入有保障，村干部职务犯罪才能得到较好解决。就当前而言，关键是抓好农业产业结构调整、农村经济组织建设等重点工作，凝聚人心，尽快改变农村面貌，让村民对新农村建设充满希望、有盼头，使村干部成为农村共同富裕的带头人、发展生产的引路人、维护稳定的坚强核心，从根本上解决村干部职务犯罪。
（五）加大打击预防力度
针对农村干部犯罪较为突出的现状，在加大查办村级干部贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪的同时，充分发挥纪检、监察、信访工作的作用，重视农民的举报和上访内容。对农村基层干部职务经济违法犯罪案件，发现一件查处一件。特别对群众意见大多次上访影响稳定的大案、要案，坚决从快查处，依法严肃处理，并将处理结果向群众反馈。对不构成犯罪的违纪案件，既要将查办结果向群众说明情况，同时也要给人民群众一个满意的答复。为维护农村社会治安、稳定民心、增加农民收入和经济发展创造一个良好的法治环境。
湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府令

第113号


　　《长沙市闲置土地处理办法》已经2010年12月8日市第13届人民政府第37次常务会议通过，现予发布，自2011年7月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　市　长　　张剑飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年五月十二日


长沙市闲置土地处理办法


　　第一条　为了加强土地管理，促进土地有效利用，依法处理闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内闲置土地的处理适用本办法。
　　第三条　市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地处理工作，组织实施本办法。
　　发展改革、规划、监察、财政、住房和城乡建设、国有资产等行政主管部门按照各自职责协助实施本办法。
　　闲置土地所在地的区、镇（乡）人民政府、街道办事处应当协助土地行政主管部门做好闲置土地的处理工作。
　　第四条　市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，对土地利用状况进行监督检查。
　　单位和个人可以对土地闲置行为进行举报或者反映情况。
　　第五条　本办法所称闲置土地是指土地使用权人依法取得土地使用权后，未经有批准权的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设土地面积等不符合规定要求的建设用地。
　　第六条　具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
　　（一）未经有批准权的人民政府同意，超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者国有土地划拨批准文件规定的期限未动工开发建设的；
　　（二）国有建设用地使用权有偿使用合同未约定或者国有土地划拨批准文件未规定动工开发建设日期的，自合同生效或者批准文件颁发之日起满12个月未动工开发建设的；
　　（三）已动工开发建设但开发建设的土地面积占应动工开发建设土地面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25％，且未经批准中止开发建设连续满12个月的；
　　（四）法律、法规规定的其他情形。
　　第七条　因延迟交付土地、城乡规划调整（因土地使用权人申请调整国有建设用地使用权有偿使用合同约定的规划条件的除外）、市政基础设施建设等政府及政府有关部门的行为造成土地未按规定开发建设的，土地使用权人应当向市、县（市）人民政府土地行政主管部门提交相关书面证明文件，经市、县（市）人民政府土地行政主管部门核实并报同级人民政府认定后，受影响时段不计入土地使用权人土地闲置时限。
　　第八条　政府及政府有关部门的行为造成土地未按规定开发建设的，监察部门应当就相关工作人员的履职情况进行调查；有未依法履职情形的，依法追究相关责任人员的行政责任。
　　第九条　闲置土地的处理以宗地为单位。
　　已动工开发建设土地面积达到应动工开发建设土地面积1/3或者已投资额占总投资额达到25％的建设项目，因土地使用权分户、分割登记后未开发的土地重新登记土地使用权的，以重新登记的宗地面积认定闲置土地面积，其土地闲置时间自重新登记之日起计算。
　　第十条　国有建设用地使用权有偿使用合同约定、国有土地使用权划拨批准文件规定或者其他建设用地批准文件规定分期建设的，按分期建设的范围认定闲置土地面积。
　　第十一条　市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照下列程序处理闲置土地：
　　（一）调查取证；
　　（二）告知当事人已认定闲置土地的事实、理由和依据；
　　（三）听取当事人的陈述和申辩；当事人要求听证的，应当举行听证；
　　（四）拟定闲置土地处理方案。闲置土地处理方案应当报有批准权的人民政府批准。闲置土地上依法设立抵押权或者采取保全措施的，应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与处理方案的拟订工作；
　　（五）作出闲置土地处理决定；
　　（六）送达闲置土地处理决定书。
　　第十二条　市、县（市）人民政府土地行政主管部门开展闲置土地调查，应当向土地使用权人发出闲置土地调查通知书。土地使用权人应当自闲置土地调查通知书送达之日起15日内，将土地使用情况、闲置原因及土地后续利用意见报送市、县（市）人民政府土地行政主管部门。
　　市、县（市）人民政府土地行政主管部门依法开展闲置土地调查，可以采取下列措施：
　　（一）询问当事人；
　　（二）现场勘测、拍照、摄像；
　　（三）查阅、复制有关资料。
　　第十三条　除本办法第七条规定的情形以外，土地使用权人闲置土地时间在12个月以上的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以按照下列标准征收土地闲置费：
　　（一）闲置土地时间满12个月不满18个月的，按照土地使用权出让金的7%-10％征收土地闲置费；
　　（二）闲置土地时间满18个月不满24个月的，按照土地使用权出让金的12%-15％征收土地闲置费；
　　（三）闲置土地满24个月的，按照土地使用权出让金的17%-20％征收土地闲置费。
　　土地使用权人应当在规定的期限内缴纳土地闲置费，拒不缴纳的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。
　　第十四条　除本办法第七条规定的情形以外，经认定的闲置土地时间满12个月不满24个月的，除依照本办法第十三条规定征收土地闲置费外，还可以按照以下方式处理：
　　（一）签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任（重新约定的延长动工开发期限最长不得超过12个月）；
　　（二）协议收回土地使用权；
　　（三）国家规定的其他方式。
　　土地使用权人接到闲置土地处理决定书后5日内未选择处理方式的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定追究其违约责任。
　　第十五条　除本办法第七条规定情形以外，经认定的闲置土地时间满24个月的，除依照本办法第十三条规定征收土地闲置费外，还可以按照以下方式处理：
　　（一）未动工开发建设的，依法无偿收回土地使用权；
　　（二）已动工开发建设的，按照本办法第十四条第一款第一项规定的方式处理。土地使用权人拒绝签订补充协议的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定追究其违约责任。
　　第十六条　依照本办法第十四条、第十五条规定，采用签订补充协议方式处理闲置土地的，不得改变原国有建设用地使用权有偿使用合同约定的容积率、限高等规划指标。
　　第十七条　依法无偿收回土地使用权的，原土地使用权人应当自闲置土地处理决定书送达之日起30日内按照闲置土地处理决定书的要求移交土地。拒不交还继续占用土地的，按非法占地依法予以处理；逾期不办理土地注销登记手续、不交回土地使用证书的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门注销土地登记。
　　第十八条　依法收回的闲置土地，经市、县（市）人民政府土地行政主管部门报市、县（市）人民政府批准后进入市、县（市）土地储备库，由市、县（市）土地储备中心管理，并向社会公告。
　　第十九条　除本办法第七条规定的情形以外，土地使用权人闲置土地时间在12个月以上的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当依照国家规定限制其参加土地招标、拍卖、挂牌活动。
　　第二十条　阻碍土地管理工作人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条　土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十二条　本办法中有关用语的含义：
　　总投资额：是指土地使用权人直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。
　　已投资额：是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。
　　动工开发：是指房屋建设项目已实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工，其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程等实质性建设。
　　应动工开发建设土地面积：是指土地使用权人依照国有建设用地使有用权有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积。
　　开发建设土地面积：是指应动工开发建设土地面积中土地使用权人已经进入实际投资开发建设的土地面积。
　　第二十三条　闲置集体建设用地，责令限期开发利用；逾期不开发利用的，依照国家有关规定予以处理。
　　第二十四条　本办法自2011年7月1日起施行。1999年8月3日施行的《长沙市闲置土地处置办法》同时废止。