辽宁省企业劳动争议处理实施办法
辽宁省人民政府
辽宁省人民政府令
第47号
《辽宁省企业劳动争议处理实施办法》，业经1994年8月25日辽宁省人民政府第47次常务会议通过，现予发布施行。
代省长 闻世震
一九九四年十月十七日
辽宁省企业劳动争议处理实施办法
第一条 根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《条例》）的规定，结合我省实际情况，制定本实施办法。
第二条 凡在我省行政区域内企业与职工之间发生的下列劳动争议的处理，必须遵守《条例》和本实施办法。
（一） 因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；
（二） 因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；
（三） 因履行劳动合同发生的争议；
（四） 法律、法规规定应当依照《条例》处理的其他劳动争议。
第三条 企业可以设立劳动争议调解委员会（以下简称调解委员会）。调解委员会负责调解本企业发生的劳动争议，并接受有管辖权的劳动争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）和企业所在地方工会的指导。
第四条 当事人申请调解，应当自知道或者应当知道其权利被侵害之日起30日内，以口头或者书面形式向调解委员会提出申请，并填写《劳动争议调解申请书》。
第五条 调解委员会接到调解申请后，应当在4日内作出受理或者不受理申请的决定。对不受理的，应当通知申请人并说明理由。
第六条 调解委员会调解劳动争议应当征询对方当事人的意见，对方当事人不愿调解的，应当作好记录，在3日内以书面形式通知申请人。
第七条 劳动争议经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签字，调解委员会主任签名，并加盖调解委员会印章，双方当事人应当自觉履行。调解不成的，当事人可以向仲裁委员会申请仲裁。
第八条 调解协议书在送达当事人的同时，应当抄送有管辖权的仲裁委员会。
第九条 省、市、县（含县级市、区，下同）应当设立仲裁委员会。仲裁委员会下设办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务。
仲裁委员会依法独立处理劳动争议。
仲裁委员会设主任1人，副主任1至2人，委员若干人。
仲裁委员会委员由组成仲裁委员会的劳动行政主管部门、经济综合管理部门和工会组织各自选派，主任由同级劳动行政主管部门的负责人担任，副主任由仲裁委员会委员协商产生。
第十条 仲裁委员会的设立及仲裁委员会成员的确认或者调整，必须经同级人民政府批准。
仲裁委员会讨论决定重要事项应有2/3以上的委员参加。
第十一条 仲裁委员会依据法律、法规和规章处理劳动争议，实行仲裁员、仲裁庭制度。
第十二条 仲裁员包括专职仲裁员和兼职仲裁员。
专职仲裁员由仲裁委员会从劳动行政主管部门专门从事劳动争议处理工作的人员中聘任。
兼职仲裁员由仲裁委员会从劳动行政主管部门或者其他行政部门的人员、工会工作者、专家、学者和律师中聘任。
第十三条 仲裁员应当具备下列条件：
（一） 遵守国家宪法、法律和政策；
（二） 能秉公执法，作风正派，勤政廉洁；
（三） 具有法律、劳动业务知识和独立办案的工作能力；
（四） 从事劳动争议处理工作3年以上或者与处理劳动争议有关的（劳动、人事、工会、法律等）工作5年以上；
（五） 具有高中以上文化程度，身体健康，能坚持正常工作。
第十四条 仲裁员资格经省仲裁委员会考核认定后，核发仲裁员资格证书和执行公务证书。
仲裁委员会成员均具有仲裁员资格。
第十五条 仲裁委员会处理劳动争议，应当组成仲裁庭。实行一案一庭制，案件终结后仲裁庭自行解体。
第十六条 仲裁庭由首席仲裁员1人、仲裁员2人组成。简单案件，仲裁委员会可以指定一名仲裁处理。
首席仲裁员和仲裁员由仲裁委员会办事机构负责人指定。
重大或者疑难案件，仲裁庭可以提交仲裁委员会讨论决定，仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行。
第十七条 当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。
当事人因不可抗力或者其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。
第十八条 仲裁委员会办事机构接到仲裁申诉书后，应当对下列事项进行审查：
（一） 申诉人是否与本案有直接利害关系；
（二） 申请仲裁的争议是否属于劳动争议；
（三） 该劳动争议是否属于本仲裁委员会管辖；
（四） 申诉书及有关材料是否齐备并符合要求；
（五） 申诉时间是否符合申请仲裁的时效规定。
第十九条 省、市、县仲裁委员会的管辖范围：
（一） 省仲裁委员会负责处理省会所在地经省人民政府或者授权部门批准设立、省工商行政管理部门核准登记注册的企业与职工之间发生的劳动争议；
（二） 市仲裁委员会负责处理市区内经市以上工商行政管理部门核准登记注册的企业与职工之间发生的劳动争议；
（三） 县仲裁委员会负责处理本行政区域内企业与职工之间发生的劳动争议；
（四） 区仲裁委员会负责处理本行政区内经区工商行政管理部门核准登记注册的企业与职工之间发生的劳动争议。
第二十条 仲裁委员会发现受理的案件不属于自己管辖范围的，应当移送有管辖权的仲裁委员会。
下一级仲裁委员会可以把属于自己管辖的重大或者疑难案件提请上级仲裁委员会处理，上级仲裁委员会可根据情况决定是否受理。
第二十一条 仲裁委员会之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商不成时，由其共同的上级仲裁委员会指定管辖。
第二十二条 仲裁委员会办事机构应当自收到申诉书之日起7日内作出受理或者不予受理的决定。决定受理的，应当日作出决定之日起7日内将申诉书的副本送达被诉人，并组成仲裁庭；决定不予受理的，应当日作出决定之日起7日内向申请仲裁的当事人发出不予受理仲裁决定。
被诉人应当日收到申诉书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据。被拆人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响案件的审理。
第二十三条 仲裁委员会在处理劳动争议时，应当审阅申诉、答辩材料，调查、搜查证据，查明争议事实。
仲裁员有权要求当事人提供或者补充证据；有权向有关单位查阅与案件有关的档案、资料和其他证明材料；有权知情人进行调查，有关单位和个人不得拒绝。
第二十四条 仲裁委员会之间可以互相委托调查。受托方应当在委托方要求的期限内完成调查，因故不能如期完成的，应当函告委托方。
第二十五条 在仲裁活动中，遇有需要勘验或者鉴定的事项，应当交由法定部门勘验或者鉴定；没有法定部门的，由仲裁委员会委托有关部门勘验或者鉴定。
第二十六条 仲裁庭审理劳动争议案件应当于开庭的4日前，将开庭时间、地点的书面通知送达当事人。当事人接到通知，无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的，对申诉人按照撤诉处理，对被诉人可以缺席裁决。
第二十七条 仲裁庭处理劳动争议应当先行调解，促使双方当事人自愿达成协议。调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容制作调解书，调解书应当写明：
（一） 申诉人和被诉人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住址，单位名称、地址及其法定代表人（负责人）或者代理人的姓名、职务；
（二） 申诉的理由、争议的事实和要求；
（三） 调解达成的一致意见。
调解书由双方当事人签字，仲裁庭成员署名，加盖仲裁委员会印章，送达当事人。调解书自送达之日起即具有法律效力。
第二十八条 仲裁庭裁决时，对涉及经济赔偿和补偿的争议，可作出变更裁决。
第二十九条 仲裁庭裁决劳动争议案件，应当制作裁决书，裁决书应当写明：
（一） 申诉人和被诉人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住址，单位名称、地址及其法定代表人（负责人）或者代理人的姓名、职务；
（二） 申诉的理由、争议的事实和要求；
（三） 裁决认定的事实、理由和适用的法律、法规；
（四） 裁决的结果及费用的负担；
（五） 不服裁决，向人民法院起诉的期限。
裁决书由仲裁庭成员署名，加盖仲裁委员会印章，并在7日内送达双方当事人。裁决书在送达双方当事人的同时应当抄报上级仲裁委员会。
第三十条 仲裁委员会在制作调解书或者裁决书的同时，可向当事人提出书面仲裁建议。
第三十一条 仲裁庭处理劳动争议，应当自组成仲裁庭之日起60日内结案。对有下列情形之一的，应当视为仲裁时效中止，时效中止的时间不计入办案时效内。
（一） 请示待批的；
（二） 需要等待工伤鉴定和其他仲裁所需检测、审查结论的；
（三） 当事人因正当理由暂不能参加仲裁活动的；
（四） 委托调查在规定期限内未完成调查的；
（五） 其他因不可抗力致使审理工作暂时无法进行的。
第三十二条 仲裁委员会仲裁劳动争议时，有下列情形之一的，应当制作仲裁决定书。
（一） 因管辖发生争议需要指定管辖的；
（二） 对仲裁申请作出是否予以受理决定的；
（三） 需要中止和恢复审理的；
（四） 案情复杂需要延期审理的；
（五） 对申请回避作出决定的；
（六） 调解书和裁决书需要补正的；
（七） 其他应当制作仲裁决定书的；
仲裁决定书由仲裁委员会主任署名，加盖仲裁委员会印章，送达当事人。
第三十三条 仲裁委员会处理一方在30人以上的劳动争议案件，应当组成特别仲裁庭。特别仲裁庭由3名以上单数仲裁员组成。
第三十四条 仲裁委员会应当自收到30人以上劳动争议申诉书之日起3日内作出受理或者不予受理的决定，并用通知书或者布告形式通知当事人。
第三十五条 仲裁庭处理30人以上劳动争议应当自组成特别仲裁庭之日起15日内结束。案情复杂需要延期的，经报仲裁委员会批准，可以适当延期，但是延长的期限不得超过15日。
第三十六条 仲裁委员会对受理的30人以上劳动争议及其处理结果，应当及时向当地人民政府报告。
第三十七条 仲裁委员会根据具体情况，分别采取了列方式送达仲裁文书，送达仲裁文书必须有送达回执。
（一）直接送达。当事人本人不在的，交其同住的成年亲属签收；
（二）当事人已向仲裁委员会指定代收人的，则交其负责收件人签收；
（三）当事人拒绝接受仲裁文书的，送达人应当邀请有关组织的代表或者其他人到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把仲裁文书留在当事人的住所，视为送达；
（四）直接送达当事人有困难的，可以委托当事人所在地的仲裁委员会代为送达；
（五）邮寄送达，以挂号查询回执上注明的收件日期为送达日期；
（六）当事人下落不明，或者用其他方式无法送达的，可以公告送达。自发表公告之日起，经过30日即视为送达，并在案卷中记明原因和经过。
第三十八条 劳动争议处理终结后，应立卷归档。
仲裁调解方式结案的案卷，保存期为5年；仲裁裁决结案的案卷，保存期为10年；不服仲裁起诉到法院的案卷，保存期为15年。
第三十九条 仲裁委员会组成人员或者仲裁员、书记员、鉴定人、勘验人以及翻译人员有下列情形之一者，应当自行回避，当事人有权以口头或者书面方式申请其回避；
（一）是劳动争议当事人或者当事人近亲属的；
（二）与劳动争议有利害关系的；
（三）与劳动争议当事人有其他关系，可能影响公正仲裁的。
第四十条 施行回避分别由仲裁委员会或者仲裁委员会主任决定。仲裁委员会主任的回避，由仲裁委员会决定；仲裁委员会其他成员、仲裁员和其他人员的回避，由仲裁委员会主任决定。
仲裁委员会或者仲裁委员会主任对回避申请应当在7日内作出决定并以口头或者书面方式通知当事人。
第四十一条 劳动争议当事人申请仲裁应当按照国家有关规定交纳仲裁费。
案件经仲裁委员会调解达成协议的，仲裁费的负担, 由双方当事人协商解决。案件经仲裁委员会裁决的，仲裁费由败诉方承担。双方部分败诉的，由双方当事人承担。当事人撤诉的，全部费用由撤诉方承担。
第四十二条 国家机关、事业单位、社会团体与本单位工人之间，个体工商户与帮工、学徒之间发生的劳动争议，参照《条例》和本实施办法执行。
第四十三条 本实施办法应用中的具体问题由省劳动行政主管部门负责解释。
第四十四条 本实施办法自发布之日起施行。1988年3月8日辽宁省人民政府发布的《辽宁省国营企业劳动争议处理实施细则》同时废止。
摘要：纵观我国行政诉讼的法律法规、司法解释，当前的行政诉讼不存在时效中断制度。许多人认为这是由起诉期限制度与时效制度的不同所决定的。本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的原因。并从实践基础和理论基础两方面论证设立行政诉讼起诉期限中断制度的必要性，进而参照民事诉讼法构建行政起诉中断制度的内容框架。
关键词： 起诉期限 时效制度 中断制度 行政诉讼目的
一、行政诉讼起诉期限规定现状分析
（一）行政诉讼起诉期限规定概述
行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、普通起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月[《行政诉讼法》第39条。]，经复议向法院提起诉讼的为15日[《行政诉讼法》第38条第2款。]；第二、特殊起诉期限，见于《治安管理处罚法》《森林法》等；第三、最长起诉期限：行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条。]；行政相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条。]
行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个非常重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。[李京平：《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]行政诉讼法司法解释规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但是各法院对于何谓“不属于起诉人自身的原因”认定不一。[《行政诉讼法》明确规定的是不可抗力，但是申诉、上访是否属于“不属于起诉人自身的原因”并不明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。]
（二）反思；行政诉讼为什么规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？
许多关于起诉期限的论文谈及为什么行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特征和区别作为理由。[ 杨秀伟：《行政诉讼不宜适用时效中断》，载中国法院网2004年7月9日。]从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同之处，但令人质疑的是为什么行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？
因此，要深层次的探究为什么行政诉讼起诉期限不能中断，就必须从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些差异的原因。[ 赵美容、石珍：《权利救济之殇：行政诉讼期限起算基点的功能缺失》，载《西南政法大学学报》2011年2月。]“合法性审查说”认为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限主要解决司法权对行政机关的行政权审查监督时间，它的着重点在审查行为[ 吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期。]，不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。[ 赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年。]与此相反的观点认为行政诉讼的首要目的是解决争议，否则就失去了诉讼制度的价值，[ 郭修江：《行政诉讼法目的之回顾与展望——合法性审查与解决行政争议的对立统一》，载《中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》。]因此起诉期限也应以权利救济为其内核。
二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性
（一）实践基础
1、客观上，起诉期限过短
学界普遍认为三个月的起诉期限太短。[ 应松年《修改行政诉讼法势在必行》]不足以形成需要特别保护的新秩序。[ 柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年，2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。]从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，加起来的时间极易超过三个月，意味着，当事人如果不服行政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。
而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。[江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第272页。]
2、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解
主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所当然地了解起诉期限的具体规定。不少当事人因超过行政起诉期限而导致司法救济无门，这一现象并非个案，甚至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。[李京平《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]
中国的目前的法治状况，行政相对人在认为行政行为存在错误时，大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手段。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“权利人并不总是首先选择诉讼行使请求权，而是在请求权遭受拒绝才不得已诉诸法院。”更何况是提起行政诉讼。]正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。原因很多：首先提起诉讼相对于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出——诉讼费。第二，民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律以外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人已经处于弱势地位。第三，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示积极对所反映的问题进行调查，如果属实将会作处理。[ 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——＜行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第277页。]而不愿建议当事人起诉自身或者积极提醒当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，积极主张权利，不应该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难以及时发现。
3、起诉期限过短又无中断制度的后果
其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关可以一边承诺解决问题，一边拖延时间直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行为即便存在错误也可以逃避司法审查。[郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年。]
其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过期限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滚滚越大。一方面，我国信访法律规定笼统[杨燕伟：《信访制度的法学透视》，中国政法大学硕士学位论文，2004年。]，随意性大，处理结果有可能超越法律；另一方面，容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]
其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。[夏泽安：《完善行政诉讼制度的几点建议》，载江苏法制报，2010年12月30日。]行政救济无门间接导致民事权益丧失，行政诉讼规则直接废除民事诉讼的时效规则。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]
（二）理论基础
1、起诉期限制度／时效制度设立理由
时效制度存在的理由一般认为有二：一是维护社会秩序的需要，二是方便案件的处理。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。]
秩序与正义价值的权衡。秩序只是一种程序性、附属性价值，如果仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。[李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社，2001年。]而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与突破秩序的预期利益。