黑龙江省七台河市人民政府办公室


七台河市人民政府办公室关于印发七台河市步行街七彩城管理办法的通知


七政办发〔2012〕61号



各区、县人民政府，金沙新区、开发区管委会，市政府各有关直属单位：
　　现将《七台河市步行街、七彩城管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。



　　　二O一二年九月二十八日


七台河市步行街、七彩城管理办法

　　第一条 为加强和规范步行街、七彩城（以下简称商业区）的管理，维护商业区的正常秩序、市容环境以及公共设施的完好，根据国家、省、市有关法律、法规、规章，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称的商业区是指七彩城及步行街的公共区域。
　　第三条 位于或进入商业区内的单位和个人适用本办法。
　　第四条 市城市管理行政执法局七彩城管理处（以下简称管理处）是商业区管理的主管部门，负责组织实施本办法。主要职责是：负责商业区的牌匾、广告、市容环境卫生（含清雪）、室外摊位、公共秩序、交通管理、园林绿化及公共设施等方面的日常管理、监督和协调工作并按照有关规定收取商业区内单位及个人的相关费用。
　　第五条 公安、工商、规划、交通、卫生等行政职能部门，依法履行各自的行政管理职责。
　　第六条 商业区内的供电、供水、排水、消防、邮电、通讯、燃气、有线电视、交通等公共设施归口相应的职能部门管理和维护。
　　第七条　进入商业区的单位和个人，应当自觉维护商业区的公共环境卫生，爱护公共设施、遵守经营秩序和交通秩序。
　　第八条　除执行公务的警车、消防车、救护车、工程抢险车和经批准的货物运输车辆及残疾人使用的专用车外，禁止其它车辆（含机动车和非机动车）在步行街内通行。
　　进入七彩城内车辆要按规定路线、地点行驶和停放。
　　第九条 市公安交通管理部门应当会同市城管部门在出入商业区地段设置明显的交通管理标志，并根据道路交通管理的实际需要制定具体交通管制方案。
　　第十条 商业区内的单位和个人，应按照消防部门的要求落实安全防火措施，并按规定配备有效的消防器材设备，做好安全防火工作。
　　第十一条 在商业区内从事经营活动的单位和个人应积极参与创建文明示范街活动，严禁出售假冒伪劣商品以及不符合国家标准的商品，并可以就区域内商业布局、功能定位、市容环境卫生等方面的要求向管理处进行咨询或建议。
　　第十二条　商业区内禁止随地露宿、流浪乞讨以及其他妨害商业区管理秩序和市容观瞻的行为。对生活无着落的流浪乞讨人员，公安、民政等部门按有关规定及时处理，管理处予以配合。
　　第十三条　商业区内的环境卫生应当定时清扫，全天保洁，严格按照环境卫生标准执行，生活垃圾实行袋装，定点、定时投放；建筑垃圾由业主自行清除，做到随产随清，严禁落地堆放。
　　第十四条　商业区内的单位和个人，应当承担各自门前的卫生管理，并按照管理处划定的清雪责任区在规定时限内及时清除冰雪。
　　第十五条 商业区内禁止下列影响市容环境的行为：
　　（一）在建筑物、设施以及树木上涂写、刻画，或未经批准悬挂、张贴广告和宣传品；
　　（二）在建筑物的阳台和窗外堆放、吊挂有碍市容的物品；
　　（三）施工场地不按规定设置围档，竣工后不及时清理场地；
　　（四）随地吐痰、便溺、丢废弃物、倾倒垃圾和污水；
　　（五）将猫、犬等宠物等带入商业区；
　　（六）擅自拆除、迁移、占用、损毁市政公用和环境卫生设施；
　　（七）装卸货物后不及时清理现场；
　　（八）在施工或商品促销、宣传活动中违反规定产生噪音；
　　（九）散发传单、印刷品广告；
　　（十）产生烟尘污染及焚烧产生有毒有害烟尘或气体的行为；
　　（十一）法律、法规、规章规定的其他影响市容环境卫生的行为。
第十六条　商业区内不得有下列经营行为：
　　（一）未经批准设置各类室外经营摊点（含商家店外展示商品、摆放物品、超越门槛、台阶摆摊经营的）；
　　（二）流动经营、兜售物品；
　　（三）超出设置区域、范围、种类经营。
　　第十七条 位于或者进入商业区的单位和个人，应当自觉维护道路及附属设施，不得擅自挖掘、占用商业区内各类道路，确需要挖掘、占用的，应到主管部门办理审批手续。
　　第十八条 在商业区内对各类建筑物、构筑物进行门窗改建、外部装修、房屋翻新或者封闭阳台的，应当经管理处同意并到有关部门办理审批手续后，方可进行。
　　第十九条 建设、规划、土地、环保、公安、交通、工商等部门在办理各类行政许可（审批）涉及商业区管理的，应征求市城管部门的意见。
　　第二十条 步行街的景观灯光设施、各商铺外立面灯光、楼宇内部临窗的灯光设施和广告设施设计时应经管理处的同意，按有关部门审批的设计方案要求，自行安装和维护管理，并按市统一规定的夜间照明时间开放。
　　第二十一条 凡在商业区内举办文化、商业、旅游、展览、咨询、表演以及悬挂标语、横幅、彩球和彩虹门等宣传活动（含公益活动），举办者应经管理处同意后办理审批手续。
　　第二十二条 在商业区内设置户外牌匾、广告，按《七台河市城市户外牌匾、广告设置管理办法》的规定经管理处审批同意后，方可设置。
　　第二十三条 管理处应严格在本办法设定的职责内从事行政管理工作，按管理权限，对违反本办法的行为依据相关法律、法规、规章的规定实施处罚。
　　第二十四条 管理处执法人员执行公务时，应持有行政执法证件，做到文明执法、秉公执法。
　　第二十五条 对具有扰乱公共秩序、损坏公共设施等行为，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定的，由公安部门依法予以处理。
　　第二十六条　侮辱、殴打管理处执法人员，妨碍执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第二十七条　管理处的执法人员在执法过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
　　第二十九条　本办法自2012年11月1日起施行。








论检察机关宪法地位的重新定性


方跃彪

【内容提要】 法律监督只不过是检察权与审判权及行政权三者之间所共同具有的一般共性而已，而检察权、审判权、行政权三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。检察权最基本的权能是刑事公诉权，因此，将检察机关定性为国家的公诉机关既符合逻辑又科学合理。这样不仅不影响检察权对行政权和审判权的制约与监督，而且更有利于检察权的完整和充分实现。
【关键词】 法律监督 公诉 宪法地位 定性


近年来，在司法改革的浪潮当中，理论界和实务界越来越多的人对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位提出了质疑，其主要论点是：检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的关联，其中有的职权与法律监督甚至还存在着不可调和的矛盾⑴。笔者认为，检察机关的各项职权当然具有法律监督的性质，但是人大机关、审判机关、侦查机关⑵及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因此，检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位，在定性上确实存在着明显的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文对此拟作一番肤浅的理论探讨，以期抛砖引玉，求教于高明。
一、法律监督乃国家权力之共性
首先，就法律监督的含义而言。在现代汉语里，监督就是监察、督促之意。但是，何谓法律监督，不同的学者对此却有着不同的理解。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点，所谓的法律监督，则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督⑶。显然，这一定义与我国法理学上关于狭义的法律监督之通说并无质的不同。狭义的法律监督即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序，对法的创制（即立法活动）和法的实施（即司法与执法活动）的合法性所进行的监察与督促⑷。因此，除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外，人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为，除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外，检察机关与人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同，即其监督的目的均是依据国家法律的规定，监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动，对任何违反国家法律的行为依法予以追究。由于检察机关的职能活动主要局限于刑事诉讼领域，因而其所拥有的法律监督职能，在整个的国家法律监督体系中只不过是其中之一小部分而已。
然而，在面对近年来理论界和实务界对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位所发出的一片质疑声中，检察机关为维护其现有的宪法地位，仅仅是从实然法的规定出发，以其各项职权具有法律监督的性质为依据，以此来论证检察机关因此就是国家专门且唯一的法律监督机关，而对于人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权是否也具有法律监督的性质，则视而不见、概不过问。这样的论证显然难以自圆其说，无法令人信服。因为，只要法律所赋予某一国家机关的职权或其职能活动具有法律监督的性质，就可以将其从法律上规定为国家的法律监督机关，则除了检察机关之外，审判机关、侦查机关及其他行政执法机关亦即行政机关同样也可以从法律上规定为国家的法律监督机关。
其次，就权力间的相互制衡而言。我们知道，从“绝对的权力导致绝对的腐败”这一恒古不易的公理所导出的必然结果，就是任何权力的行使都必需受到其他权力和权利的制约与监督。检察权、审判权、行政权自然也不能置身例外。在我国，由于检察机关目前在实然法上尚未拥有民事、行政公诉权与参诉权，因而检察权、审判权、行政权三者间的制约与监督关系，当前主要体现在刑事诉讼当中。而审判权与行政权两者间的制约与监督关系，则体现在行政诉讼当中。
在刑事诉讼中，行政机关、检察机关、审判机关即侦、检、法三者间的制约与监督关系，在不同的阶段有着不同的表现。在侦查起诉阶段，检察机关运用其侦查监督权⑸与公诉权对侦查机关的侦查活动进行制约与监督，而侦查机关也运用其复议、复核权对检察机关的审查批捕活动和审查起诉活动进行反向的制约与监督。在审判阶段，审判机关则运用其审判权对侦查机关的侦查权和检察机关的公诉权进行具有终极性的制约与监督。因为，被告人有罪与否、侦查机关的侦查活动是否合法、检察机关的侦查监督活动和公诉活动是否合法，最终都必须接受审判机关的审查并由其独立地作出具有终结性的裁判。
在行政诉讼当中，审判权对行政权的制约与监督，体现在当行政相对人认为行政机关的具体行政行为违反法律侵害其合法权益而提起行政诉讼之后，审判机关启动司法审查程序，对行政机关的具体行政行为是否违反法律予以审查，并由其独立地作出具有终结性的裁判。
在刑事、民事及行政诉讼中，若检察机关认为审判机关的审判行为与裁判结果违反了法律，则检察机关还可以运用其诉讼监督权即抗诉权对审判权加以制约与监督。事实上，在刑事、民事及行政诉讼中，被告人或当事人的上诉权与再审申请权同样也具有法律监督的性质，对审判权同样也起着制约与监督的作用。然而需要强调的是，审判权的独立性和终结性，决定了无论是检察权还是行政权，以及被告人、当事人的上诉权与再审申请权，它们对审判权的制约与监督，最终反过来仍都必须受到审判权的制约与监督。因为，审判机关原先的审判行为与裁判结果是否违反法律，最终仍然是由审判机关自己依照审判监督程序加以审查并独立地作出具有终结性的裁判。可想而知，当检察机关以监督者的名义出现，最终反而还要受到以被监督者名义出现的审判机关那具有终极性的制约与监督时，其所面临的局面是何等的尴尬、何等的无奈。显然，这种局面的产生，盖因在彼此独立、互不隶属且彼此具有横向制约与监督关系的平行权力间，生硬地作出监督者与被监督者之划分有违权力制衡原则所致。因为，权力制衡原则决定了国家权力体系中的任何一项权力，在其行使的过程当中，其主体在既是某一权力或权利主体的监督者的同时，也必然是另一权力或权利主体的被监督者。否则，我们将永远地陷入“谁来监督监督者”这一怪圈之中而难以自拔。
再次，就我国的政治体制而言。与西方法治国家三权分立的政治体制所不同的是，我国所实行的政治体制是人大统一领导下的一府两院制。在此政治体制之下，人大机关既是国家的立法机关，也是国家的最高权力机关，行政机关、检察机关、审判机关等二级权力机关皆由其选举产生、对其负责、受其监督。显然，我国的此一政治体制决定了人大机关是国家当然的法律监督机关。事实上，我国人大机关的两大基本职能，除了制定法律即立法之外，就是法律监督，包括立法的监督与法律实施的监督。因此，在宪法已明确规定人大机关为国家的最高权力机关，对由其选举产生的行政机关、检察机关、审判机关享有当然的法律监督权的情况下，再将与行政机关、审判机关一样，在整个的国家法律监督体系中只是享有部分法律监督职能的检察机关规定为国家专门的法律监督机关，这不仅显得多余，徒增制度上的混乱，而且还造成了权力体系中权力角色的错位，导致权力间的无谓摩擦与能耗。这不能不说是我国宪法当中的一道硬伤⑹。
事实上，由于实行法治的必然要求决定了任何权力的行使，包括检察权的行使，最终都必须接受作为国家权力体系中最后权力或终极权力的审判权的审查，接受其那具有终极性的制约与监督⑺。因此，若在人大机关作为我国当然的法律监督机关之情况下，还必需在法律上再设立一个专门的法律监督机关的话，则将审判机关规定为国家的法律监督机关，较之将检察机关规定为国家的法律监督机关，似乎更加名副其实、合乎法理。
通过以上分析我们知道，在整个的国家法律监督体系中检察机关只是拥有其中部分的法律监督职能，法律监督只不过是检察机关与权力机关、审判机关、侦查机关以及其他行政执法机关其权力所共同具有的一般共性而已。仅以检察权与行政权、审判权所共同具有的一般共性来确定检察机关的宪法地位，这本身就有违逻辑，具有明显的不合理性。而在行政机关、审判机关皆以其行政权、审判权最基本的权能作为逻辑基础和根据来确定其宪法地位的情况下，检察机关宪法地位定性的不合理性则更为明显、突出。因此，根据检察权最基本的权能对检察机关的宪法地位予以重新定性，也就成为必要。
二、检察机关宪法地位的重新定性
（一）检察权最基本的权能是刑事公诉权
从检察制度的发展史来看，检察机关及检察制度是为了代表国王、君主及后来的国家利益控诉犯罪而建立起来的。检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关。设立检察机关的目的就是行使刑事公诉权，亦即检察机关是应国家刑事公诉的需要而产生、发展起来的。直至今日，代表国家行使刑事公诉权，依然是世界各国检察机关最基本的职能。
我国也毫不例外，检察机关虽名为国家的法律监督机关，但代表国家行使刑事公诉权却仍是其最基本的职能。而且从检察活动的实际社会效果来看，不仅社会上的一般人依据检察机关侦查与公诉的职能活动而将之定位在国家的侦查与公诉机关之位置上，就连检察机关自身基本上也是将其定位于与犯罪作斗争的刑事追诉机构。在其所有的职能活动中，公务犯罪侦查与刑事公诉也一直处于重中之重的中心地位。
虽然除了刑事公诉权之外，检察权的基本权能还包括侦查权、侦查监督权及诉讼监督权。但是，侦查权、侦查监督权及诉讼监督权中的刑事诉讼监督权，与刑事公诉权在本质上是相互统一的，彼此间有着密不可分的逻辑关联性。刑事公诉权本身所具有的保护人权、维护法制统一及司法公正的本质要求，决定了侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权只不过是依附于刑事公诉权而存在的辅助性权力而已。首先，侦查是刑事公诉的基础，刑事公诉是侦查的必然归宿。只有刑事公诉与侦查两者的结合，才能形成一个完整的控诉。虽然侦查与刑事公诉在刑事诉讼中的逻辑内涵不尽相同，但侦查与刑事公诉在价值目标上的沿续性或继承性，决定了侦查与刑事公诉在本质上的统一性。而且侦查职能的有效性完全取决或依赖于其能否保障刑事公诉权的充分实现。因此，无论是检察机关自身所拥有的侦查权，还是侦查机关所拥有的侦查权，均不过是依附于刑事公诉权而存在的一项辅助性权力而已⑻。其次，检察机关对侦查机关所实施的侦查监督，是刑事法治的需要，是权力制衡原则在侦查起诉阶段的必然要求和体现，是刑事公诉权本身所具有的保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正的本质要求所使然。当初设立检察机关的目的，除了为追究犯罪实行刑事公诉之外，就是要由检察机关在行使刑事公诉权的同时，对侦查机关的侦查权加以法律控制，即制约与监督。当然，我国检察机关对侦查机关的制约与监督尚有诸多的不足之处，主要表现在监督手段的缺位导致了监督力度相当软弱，距达到刑事法治的要求还有着相当的路程。而对于检察机关侦查监督权中逮捕权的存废,理论界和实务界存在着诸多争议。笔者认为，由于检察机关的刑事公诉权与侦查监督权分属不同的部门行使，因此，在实现了检察官的身份保障与检察官相对独立的条件下，逮捕权仍由检察机关行使则并无不当。而且检察机关的侦查监督部门对其侦查部门的制约与监督，也就不再存在着所谓的不可调和的矛盾。再者，检察机关对审判机关所实施的刑事诉讼监督，实际上只不过是其刑事公诉权在刑事诉讼过程中的延续而已。因为，保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正本身即是刑事公诉权应有的题中之义。检察机关在刑事诉讼中与审判机关一样，肩负着保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正的责任，因此，当检察机关认为审判机关的裁判行为与裁判结果违反法律时，自然有责任行使其刑事诉讼监督权即抗诉权对审判权加以制约与监督。显然，若无刑事公诉权的存在，则侦查机关的侦查权与检察机关的侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权便失去了依归，失去了其独立存在的价值。当然，若无侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权的存在，则刑事公诉权也就无法实现或无法充分地实现。
不言而喻，刑事公诉权即是我国检察机关其检察权最基本的权能。换言之，刑事公诉权不仅是检察机关最基本的职权，而且也是刑事公诉之所以成为检察机关最基本职能的逻辑基础和根据。
虽然检察权、审判权、行政权三者均具有法律监督这一共同属性，但其三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。审判权其最基本的权能就是审判⑼，因而其具有独立性、亲历性、中立性、被动性、终结性等司法权所具有的本质属性。与之相反，行政权最基本的权能就是行政管理⑽，因而其具有依附性（即上命下从）、主动性、倾向性（即非中立性）、非专属性（即可转授性）等本质属性。而检察权作为从行政权与司法权中分离出来的一种新型的权力，则具有行政与司法双重属性。由于检察权最基本的权能是刑事公诉权，因而其具有司法权的独立性⑾和亲历性，但却又缺少司法权的中立性、被动性及终结性。而依附于刑事公诉权而存在的公务犯罪侦查权与刑事诉讼监督权，再加上检察机关组织结构上遵行的“检察一体化”原则，则使得检察权同时又具有行政权的依附性（即上命下从）、主动性和倾向性（即非中立性）等本质属性。如若以检察权、审判权、行政权三者所共同具有的一般共性来确定其主体的宪法地位，则这样的定性既不符合逻辑又不科学合理。只有以检察权、审判权、行政权三者最基本的权能来确定其主体的宪法地位，才能反映出其逻辑上的基础和根据，才是科学合理、简约可行。而我国的审判机关、行政机关，包括人大机关，正是如此来确定其宪法地位的。因此，检察机关宪法地位的确定，只能以其检察权最基本的权能为根据。
（二）检察机关应拥有民事、行政公诉权与参诉权
虽然与世界各国一样，刑事公诉也是我国检察机关最基本的职能，但我国检察机关的检察权并不充分、完整。根据权力制衡原则而决定的检察权与行政权之间所应具有的制约与监督关系尚未真正建立起来。因此，我国检察机关无论是从应然的角度还是从实然的角度来讲，只有在拥有了民事、行政公诉权与参诉权之后，其检察权才算得上是比较充分、完整。而且在检察机关拥有了民事、行政公诉权与参诉权之后，其原先所拥有民事、行政诉讼监督权也就不再是无源之水，无根之木。因为，民事、行政诉讼监督权与民事、行政公诉权在本质上也是相互统一的，彼此间有着密不可分的逻辑关联性。与刑事公诉权一样，民事、行政公诉权本身也同样具有保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正的本质要求，这决定了民事、行政诉讼监督权同样也只不过是依附于民事、行政公诉权而存在的辅助性权力而已，是民事、行政公诉权在民事、行政诉讼过程当中的延续。
自现代检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现。随着社会的发展和时代的进步，检察机关公诉权的行使已不再局限于刑事诉讼领域。在最早产生现代检察制度的西方法治国家，其检察机关就某些民事、行政案件享有公诉权与参诉权，已有相当之历史。不过，这种民事、行政公诉权大多是建立在检察机关在组织结构上隶属于行政机关司法部门的基础之上，而且无论是在行政机关作为原告还是作为被告的民事、行政诉讼中，其检察机关均以行政机关法律代表人的身份出现。现代西方法治国家三权分立的政治体制，决定了其检察机关与行政机关之间并不存在真正的制约与监督关系，也不可能存在真正的制约与监督关系。而我国检察机关从建立依始与行政机关即是一种各自独立、互不隶属的平行关系、为保护人权，维护法制统一、维护国家利益和社会公共利益，监督行政机关依法行政，由其对部分民事案件，尤其是以行政机关为被告的民事案件和部分以行政机关为被告的行政案件拥有公诉权和参诉权，即检察机关有权提起民事、行政公益之诉或客观之诉，这不仅合乎法理，而且在我国人大统一领导下的一府两院制这种政治体制之下，则更为必要。因为，人大机关作为国家的最高权力机关，其对作为二级权力机关的一府两院的制约与监督只能是一种宏观的和纵向的制约与监督。而微观的和横向的制约与监督，就只能在行政机关、检察机关、审判机关三者之间产生。
首先，在民事诉讼领域，检察权对行政权的制约与监督，以及检察权对公民、法人或其他组织民事权利的制约与监督，体现在当检察机关认为行政机关的民事行为，以及公民、法人或其他组织的民事行为违反法律损害或可能损害国家利益或社会公共利益时，代表国家利益和社会公共利益，运用其民事公诉权，以行政机关、对方当事人或双方当事人为被告，而向审判机关提起民事诉讼。一般而言，当一个民事行为或行政行为给特定的公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时，受害人可以依法直接向审判机关提起民事诉讼，请求审判机关判令侵权人予以赔偿。但是，当一个民事行为给国家利益或社会公共利益造成损害时，因其并未直接损害特定的公民、法人或其他组织的合法权益，往往无人享有诉权。即使法律赋予其起诉权，也常常因为起诉与否与其自身并无直接的利害关系，或者鉴于诉诸法律主张权利可能很不经济，或者因为受害人人数众多、分布较散，无人愿意牵头或自己付出代价而让他人坐享其成等各种原因，故而无人愿意提起民事诉讼。而审判权的中立性和消极、被动性又决定了其不能直接介入到民事纠纷之中。因此，这在技术上就需要一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体，就此类案件向审判机关提起民事诉讼。显然，既有能力又有职责来担当起此一角色的，除了以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现的、负有维护国家法制统一职责的检察机关之外，别无他人⑿。
检察机关所享有的民事公诉权，主要应当是针对那些违反法律，损害或可能损害国家利益和社会公共利益的民事行为。检察机关为此而提起的民事诉讼，即是民事诉讼中所谓的公益之诉或客观之诉。而在已有人就此类案件提起民事诉讼的情况下，检察机关基于其自身的认识和判断，可以决定是否行使其参诉权以从当事人的身份参与其中，以便为原告提供法律上的支持与帮助。
其次，在行政诉讼领域，检察权对行政权的制约与监督，体现在当检察机关认为行政机关的行政行为违反法律时，通过其行政公诉权的行使，启动司法审查程序，从而为中立、消极、被动的审判权搭起其对行政权进行制约与监督的桥梁。
就具体行政行为而言，一般的个案均有特定的行政相对人存在，且其人数相对较少。作为与具体行政行为有着直接利害关系的行政相对人，若其认为该具体行政行为违反了法律规定，侵害了其合法权益，则其可以直接向法院提起行政诉讼，启动司法审查程序，促使违法的具体行政行为受到司法的制约与监督。这不仅是宪法和法律赋予行政相对人的民主权利和程序或诉讼权利，而且也是权力制衡原则中以权利制约权力的具体体现。但是，有相当部分的个案，却并无特定的行政相对人存在。若此类个案中的具体行政行为，包括作为与不作为，损害或可能损害了国家利益或者社会公共利益，根据我国现行的法律规定，则几乎无人对此享有提起行政诉讼的权力或权利。即使是有的受害人依法享有原告资格，但鉴于诉诸法律主张权利可能很不经济，或者因为受害人人数众多、分布较散，无人愿意牵头或自己付出代价而让他人坐享其成等各种原因，故而无人提起行政诉讼，启动司法审查程序。而审判权的中立性和消极、被动性又决定了审判机关不能自己积极主动地启动司法审查程序，对违法的具体行政行为加以制约与监督。这在技术上就要求有一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体来提起行政诉讼，启动司法审查程序，从而促使行政机关违法的具体行政行为受到审判权的制约与监督。显然，既有能力又有职责来承担起此一角色的，除了负有维护国家法制统一职责且以国家利益与社会公共利益代表面目出现的检察机关之外，别无他人⒀。
就抽象行政行为而言，对其所进行的制约与监督应该是对行政权所进行的制约与监督中的重中之重。因为从保护人权，监督行政机关依法行政，促进和实现行政法治的角度而言，以抽象行政行为为审查对象的司法审查与以具体行政行为为审查对象的司法审查，其作用有主次之分，标本之别。前者为本为主，后者为标为次。对具体行政行为的司法审查，只能对个案中违法的具体行政行为加以制约与监督，其所保护的只是个别公民、法人或其他组织的合法权益。而对抽象行政行为的司法审查，则可以从源头上预防和杜绝因其所依据的抽象行政行为违法而违法的具体行政行为的大面积发生，其所保护的则是较大范围内的公民、法人或其他组织的合法权益。但是，由于抽象行政行为并无特定的行政相对人存在，因而对于那些由行政机关，尤其是各级地方行政机关所作出的违反法律，损害或可能损害了国家利益或社会公共利益，以及公民、法人及其他组织合法权益的抽象行政行为，公民、法人及其他组织即使享有诉权，也可能因种种原因而不愿提起行政诉讼，启动司法审查程序。而审判权的中立性和消极、被动性同样决定了审判机关不能自己积极主动地启动司法审查程序，对违法的抽象行政行为加以制约与监督。这时，在技术上同样也要求有一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体来承担起提起行政诉讼，启动司法审查程序的角色。而既有能力又有职责来承担起此一角色的，除了负有维护国家法制统一职责且以国家利益和社会公共利益代表面目出现的检察机关之外，同样是别无他人⒁。
检察机关所享有的行政公诉权，主要应当是针对那些违反法律，损害或可能损害了国家利益和社会公共利益的行政行为。检察机关为此而提起的行政诉讼，即是行政诉讼中所谓的公益之诉或客观之诉。而在已有人就行政机关的具体行政行为或抽象行政行为提起行政诉讼、启动了司法审查程序的情况下，检察机关同样也可以基于其自身的认识和判断，决定是否行使其参诉权以从当事人的身份参与其中，以便为原告提供法律上的支持与帮助。
二OO一年十一月十日，我国签署了加入WTO（世界贸易组织）的议定书，并已正式成为了WTO的成员。根据WTO规则的要求，成员国必须建立以行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为为审查对象的司法审查制度。而我国现有的司法审查制度，其审查对象却仅限于具体行政行为一种，抽象行政行为并未纳入其中。因此，WTO规则的要求必将促使我国对行政诉讼进行改革，以建立起以具体行政行为和抽象行政行为为审查对象的新的司法审查制度。而新的司法审查制度的确立，不仅宣示着审判机关与行政机关之间直接的制约与监督关系将得以完整的确立，而且同样也宣示着检察机关与行政机关之间间接的制约与监督关系将得以真正的形成。因为，新的司法审查制度的确立，必将促使检察机关应然拥有的行政公诉权与参诉权在将来的实然法上得到真正的确认和落实。而检察机关正是以行政公诉权与参诉权为手段，以审判机关的司法审查权为纽带，从而确立并构建其与行政机关之间的制约与监督关系。
综上所述，即使检察机关将来在实然法上并未拥有民事、行政公诉权与参诉权，因刑事公诉权是其检察权最基本的权能，因而将检察机关的宪法地位定性为国家的刑事公诉机关最为恰当，这不仅名副其实，而且也合乎法理。若检察机关将来在实然法上拥有了民事、行政公诉权与参诉权，则必将形成一个以刑事公诉为龙头、以民事、行政公诉为辅翼的大公诉格局，此时将检察机关的宪法地位定性为国家的公诉机关，不仅更加名副其实，而且也更加合乎法理。
可以说，对检察机关宪法地位的重新定性，这非但没有影响检察权对行政权和审判权的制约与监督，反而更有利于检察权的完整和充分实现。检察机关也只有将充当所谓的国家专门的法律监督机关这一历史包袱抛开，才能够轻装前进，才能够彻底摆脱原先那种所谓的监督者最终反被所谓的被监督者监督的尴尬与无奈。
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●作者单位：隆安县人民检察院。
⑴参见陈瑞华：《司法权的性质-以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第五期；海广云：《监督权与诉讼权》，中国检察出版社《检察理论研究集粹》，2001年版；陈卫东：《我国检察权的反思与重构-以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第二期。
⑵本文中的侦查机关，仅指隶属于行政机关的公安部门、安全部门、以及海关的缉私侦查部门，检察机关的侦查部门不在其内。
⑶参见张智辉等：《检察机关职权研究》，中国检察理论研究所二OO一年编《检察理论研究成果荟萃》第54页。
⑷查阅我国学者所著述的法理学教材，其对狭义的法律监督所下之定义均无出其右。而最具有权威性的则是我国历年来律师资格考试和2002年开始的司法资格考试所使用的、由国家统一指定的考试教材，其对狭义的法律监督之定义亦是如此。
⑸检察机关的侦查监督权，包括逮捕权、立案监督权与一般违法行为的纠正建议权等。
⑹参见徐显明、齐延平：《论司法腐败的制度性防治》，《法学》1998年第8期。
⑺在我国现阶段，人大机关的权力除外。
⑻当然，对侦查机关而言，侦查权却是其最基本的职权。
⑼本文中，审判权与司法权等同。此处作为司法权最基本权能的审判权，取其狭义之意。