从邓小平同志法制思想中的司法独立到现实中的李慧娟事件

姬晓红 中国政法大学研究生 100088

一、李慧娟事件基本情况简介
李慧娟事件的起因是一宗种子纠纷的“小”官司，该案于2003年1月25日开庭审理，李慧娟是此案的审判长。
　　2001年5月22日，汝阳县种子公司（简称汝阳公司）委托伊川县种子公司（简称伊川公司）代为繁殖玉米杂交种子，并约定由汝阳公司全部收购，但伊川公司却未按合同的约定将繁殖后的种子卖给汝阳公司，而是以高价卖给了其他公司。双方对此基本事实都没有争议，争议的焦点在于追究伊川公司违约责任时其赔偿的数额到底应该依据市场确定价还是按政府指导价来计算。汝阳公司主张按双方合同约定价格来赔偿，即接收种子的价格为基地收购价加代繁费，大约为七十万元。而伊川公司主张以《河南省农作物种子管理条例》（以下简称《河南种子条例》）三十六条的规定为依据，即“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格，不得随意提价”。这样算出的即使伊川公司履行合同，汝阳公司的可得利益最多也就是2.5万元。（2003）洛民初字第26号民事判决书采纳了汝阳公司的观点。参照当年该玉米种子在两地的批发价格，在扣除成本及代繁费后，确定为计算汝阳公司预期可得利益的单位价格，据此判伊川公司赔偿汝阳公司经济损失597001元。判决后双方均不服，上诉至河南省高级人民法院。
但就在这起普通的民事纠纷尚未经终审审理完毕之时，该判决书中的一句话却已使该案的审判长李慧娟惹祸上身。这句话是这样的，“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效．．．．．．”。2003年10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为“实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权．．．．．．是严重违法的行为”。此后，河南省人大常委会分别向省高级人民法院和洛阳市人大常委会发出上述通报，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为做出认真严肃的处理，请洛阳市人大常委会纠正洛阳中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。
根据省市人大常委会提出的处理要求，洛阳中院党组于2003年11月7日作出书面决定，分别撤销了李慧娟审判长的职务，并免去了李慧娟的助理审判员资格。同月13日，洛阳市人大常委会副秘书长王卓林在接受《南方周末》记者采访时证实，对李慧娟的处分需要提请人大常委会讨论，现在尚未履行这一法定程序。
二、邓小平同志法制思想中包含着司法独立内容
李慧娟事件一时间导致“洛阳纸贵”，法理专家、行政法专家、民法专家等许多大牌人物分别登台亮相，各抒己见。本人在此并非不自量力的想表达那些深奥的理论，仅是想从邓小平同志当年所主张的司法独立说起，简单的谈一谈随着社会的发展，我国在司法独立道路上遇到的新的问题和挑战。
司法独立是从资产阶级政权确立以来被不同国家所普遍接受的重要的法治的原则，其基本含义在于，国家司法机关在司法过程中，只服从法律，而不受其他组织和个人的指挥和干扰。建国后，这项原则虽然明文载入1954年宪法：“人民法院独立进行审判，只服从法律”；也曾得到国家领导人的充分肯定：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。”但是长期以来，由于司法独立与党对司法工作领导的关系等问题未能真正解决，所以，这项原则也没有得到不折不扣地执行。在不同历史时期，一些党的组织，国家机关，领导干部等干扰司法工作的情况时有发生，使司法机关本身的形象和国家法律的权威性，都受到了不应有的损害。
进入新时期以后，邓小平认真总结了历史的经验教训，深刻地认识到，维护国家的尊严与权威，贯彻执行法律面前人人平等的原则等，都同坚持司法独立有着不可分割的内在联系：没有司法独立的保障作用，法律就不会具有应有的尊严与权威；法律面前人人平等，也会变成一句痴人说梦般的空话。基于此，他在多次讲话中，都明确表示反对任何人干扰司法机关的工作，支持司法独立。比如，1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，严肃地指出：“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施。”又如，1986年在一次中央政治局常委会上，邓小平在谈到在全体人民中树立法制观念时指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪委的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”在这些讲话中，邓小平直截了当地指出了党组织也不应干预司法工作的问题。这对于我们党和国家在今后漫长的岁月里，坚决彻底地执行司法独立原则，以及邓小平关于厉行法治，坚持依法治国的思想，都有着十分重要的现实意义和恒久的历史意义。
三、从李慧娟事件思考我国的司法独立
综上所述，小平同志坚持司法独立的旗帜是非常鲜明的。然而当前要解决司法独立，其现实的复杂性可能和小平同志当年提出司法独立这一观点时的历史背景复杂性有过之而无不及，这是因为时代进步了，人们的权利意识提高了，因此对司法独立的要求也就更上一层楼了。因此今天提倡的司法独立和小平同志当年所提出的司法独立虽然基本思想相同，但是却需要新的法律制度予以完善。从某种意义上说，李慧娟事件的出现虽然有它的偶然性，但是在一定程度上又有着一定的历史必然性，这一事件催促着我国的司法改革要进一步的加快步伐。因为它给我们提出了两个尖锐的问题：上一级人大是否有权要求法院和下级人大就某一个具体的判决处分法官？法官没有违宪审查的权力能够真正的实现司法独立呢？
一般而言，司法独立既要实现外部独立同时也应该包括实现内部独立。（1）外部独立即法院独立，包括形式独立和实质独立。法院的形式独立是指法院作为一个机构的独立，它独立于其他国家机关、社会团体、政党、社会组织、个人，独立于社会；法院的实质独立，是指法院可以自由地作出裁判，而不受任何外在的先决条件的影响。法院依法独立行使审判权是法治的标志。（2）内部独立即法官独立，是指法官能够独立地依法审案，不受其他任何组织和个人，包括法院内部的组织和个人的非法干涉。“法官除了法律就没有别的上司……独立的法官既不属于我，也不属于政府”。
要做到司法的外部独立，主要是正确理解法院同党委的关系、法院同人大的关系、法院同政府的关系以及法院同其他国家机关的关系。具体到本案，我主要讨论一下法院和人大的关系。首先，根据宪法的有关规定，我们清楚的知道，人大是国家的权力机关，它对国家的司法机关具有监督作用，行政机关和司法机关的主要领导都要由人大选举产生。但是从分权制衡角度而言，任何一个机关都应该受到监督制约，作为立法机关即权力机关的人民代表大会的权力也不应该是不受任何限制的，但是我国至今并没有有关人大权力制约的相关立法，这不可不说这是立法中的一个漏洞。其次，人大对司法机关的监督到底是什么样的监督也是一个值得探讨的问题。在这里我们应当明确这样几个问题：其一，关于人大对司法机关的监督应仅限于在严格遵守宪法和正确适用法律为其监督的宗旨和出发点的范围内。其二，国家权力机关实行司法监督，应当是运用其法律监督机关，即人民检察院对法院的审判活动进行监督，而不应该直接对其发布命令。其三，人大的监督主要应是事后的、一般的监督，而不应是对个案的直接监督，不应当对某个具体案件提出处理意见，并要求法院照办。如果做不到此三点，那么就可能导致权力机关对司法独立的干涉。
在对待司法独立是否要做到内部独立的问题上，《中国法学会宪法学研究会’９８年会综述》的大多数与会者不同意法官独立这种提法，其依据是法官独立没有宪法和法律上的依据。在目前的司法体制下过多强调法官独立反而会助长法官专断、加剧司法腐败。但本文认为要做到司法独立，法官独立是一个不可逃避的问题。不实现法官的独立，法官就不会毫无顾虑的秉公执法，就不会有强烈的责任感和使命感，虽然由于现实的很多原因实现法官的独立会在短期内产生一系列的消极问题，但决不能因此而裹足不前。而要实现法官的独立，违宪审查制度势在必行，这也是这一事件对我国现行立法体制所提出的另一个课题。违宪审查又称司法审查是西方国家通过司法程序来审查和裁决立法和行政是否违宪的一种基本制度。这种制度在二次世界大战前，主要实行于美国，战后为许多西方国家所采用。目前在世界上主要有三种违宪审查的模式，即立法机关模式、专门机关模式和普通法院的模式。至于我们国家采取哪一种模式是一个需要详加分析和论证的另外一个问题，在此本人只是强调将违宪审查制度迅速提上立法日程。因为在我们司法领域，经常令法官棘手的是在审案过程时，法官不仅对地方人大所制定的法规适用中没有审查的权限，而且它也很难从人大以外的其他机构得到一个正式的说法，所以导致法官为了给自己减少麻烦会很自然的使用地方法规，最终导致地方保护主义的司法不公现象的出现，而法官也由国家的法官沦为地方的法官。

广东省梅州市人民政府办公室


梅市府办〔2005〕64号

关于转发大埔县小型蓄水工程清理整改验收实施办法的通知





各县（市、区）人民政府，市府直属有关单位：


为贯彻落实中央、省、市关于安全生产工作的有关指示精神，自8月中旬以来，我市各级政府切实加强领导，认真组织开展对全市水库、山塘、电站蓄水工程的安全检查和整顿工作，取得了一定的成效。日前，大埔县政府制定了《大埔县小型蓄水工程清理、整改、验收实施办法》（以下简称《办法》），该《办法》内容明确、具体、操作性强，对开展蓄水工程安全整顿工作具有较好的指导作用。 经市政府领导同意，现将该《办法》转发给你们，请认真学习借鉴。








梅州市人民政府办公室


二○○五年九月二十八日





大埔县小型蓄水工程清理、整改、验收实施办法





为贯彻落实梅州市人民政府办公室《关于开展对全市水库、山塘、电站蓄水工程安全检查、整顿工作的通知》（梅市府办〔2005〕51号），充分发挥我县小型蓄水工程的社会、生态、经济效益和加强小型蓄水工程的安全管理、监督工作，用铁的手腕遏制安全事故的发生，促进工程安全运行，确保工程下游人民群众生命财产安全，为我县社会经济健康、稳定、协调发展提供水安全保障，特制定本实施办法。


一、我县水利工程基本情况


（一）小型水库


目前，全县在册登记的小型水库有50宗，其中小㈠型9宗、小㈡型41宗，除茶阳沐东水库属国营县管外，其它水库均属镇村管理。据排查，目前，仍存在较大安全隐患的有6宗：分别是茶阳茅坪，大东寨子里、枫树下、李子寨，百侯赤颈坑、青溪礤上。


（二）山塘


据初步统计（由于山塘分布广，资料缺乏，需作进一步的调查），全县共有山塘1305宗，这些山塘大多分布在地势高峻的地方，一旦出险对下游的威胁较大。同时，由于这些山塘施工较粗犷，多年运行管理又跟不上，是我县水利工程安全隐患的重点部分。这些山塘的主要隐患是：①坝体塌陷，达不到安全稳定要求；②溢洪道淤塞，有些甚至没有溢洪道；③放水涵老化漏水，有的甚至堵塞；④管理不到位，年久失修。


（三）堤围


全县共有堤围19宗。这些堤围标准较低，普遍存在安全隐患，除高陂陂村陂寨堤、三洲堤、新生堤，三河汇城堤通过多年的除险加固初步达到了设计标准外，其它堤围都在规划设计除险加固中。其中存在安全隐患较严重的有：高陂镇的陂村陂寨堤陂华路段，乌槎堤赤山段，大党堤、塘溪堤；大麻镇的中兰堤、北埔堤；三河镇的汇东堤；茶阳镇的角庵堤、梅林堤等9宗。这9宗堤围存在堤基不实、坝体单薄、排涝设施损坏、填土质量差等问题。


（四）小水电


至2004年底，全县已建小水电站216间。其中存在安全隐患的有3间，分别是：三河镇的梓里圆墩背水电站，西河镇的上段水电站，银江镇的胜坑水电站；4证不齐的有3间，分别是：银江镇的明新老炉下水电站，昆仑水电站；枫朗镇的和村陂下潭水电站。


二、小型蓄水工程的登记造册


为进一步了解我县水利工程详细情况和存在的安全问题，确保人民的生命和财产安全，各镇（场）必须对辖区内的水利工程分门别类进行造册登记，分类登记的范围、内容如下：


（一）登记范围和内容


1、小型水库：指库容10万立方米以上至1000万立方米以下。


2、山塘：指蓄水总库容量1万立方米以上10万立方米以下的；其它总库容在1万立方米以下，可能对下游安全构成较大威胁的蓄水山塘应列入登记范围。


3、小型水电站蓄水库：指在辖区内兴建小型水电站形成的未列入水库登记、注册的调节水库（已列入水库登记、注册的不要重登）。


4、登记内容：工程名称、所在位置、产权管理单位、集水面积、总库容、经营效益情况（分纯公益型和经营型，纯公益型是指该工程仅有防洪、灌溉功能；经营型是指具有综合经营、发电等功能）、工程存在的主要问题、对下游可能构成的影响、目前的管理状况等。


（二）分类造册


1、按以上三个类型的塘、库登记内容分别造册，一库（塘）一表，于9月25日前报县水利局。


2、以上三个类型的塘、库中，分别按安全（正常）运行；有病、险但需要整改保留，拟报废、降等三种不同情形、分类汇总上报。


三、整治原则


（一）明确责任


小型蓄水工程的清理、整改工作，实行镇长负责制，由各镇人民政府负责组织、实施辖区内所有小型蓄水工程的清理造册和上报以及整改工程的实施、管护责任的落实。


（二）分类整改和治理


水库、山塘和电站蓄水库的整改和治理：执行水利部令《水库降等与报废管理办法（试行）》（2003年第18号）、《广东省小型水库、山塘水库降等、报废试行办法》和梅州市人民政府办公室《关于开展对全市水库、山塘、电站蓄水工程安全检查、整顿工作的通知》（梅市府办〔2005〕51号）的规定办法，落实整改和治理方案。


（1）出现以下现象之一的，必须空库运行：坝体单薄、防渗体存在严重裂缝或贯通性洞穴，不能正常蓄水的；透水坝基已发生渗透变形且逐步加重的；大坝存在严重渗漏，外坝坡有大面积散渗或湿润区，已发生渗透变形的；存在严重白蚁等动物危害，已影响正常蓄水的；坝内涵管断裂或管壁漏水，已引起渗透变形的；外观有较大变形或已发生滑坡的。


（2）出现以下现象之一的，必须降低水位运行：坝体较单薄，防渗体存在较严重裂缝，但未形成贯通性裂缝或孔洞的；大坝存在较大渗漏现象，浸润线出逸点较高，但渗透尚稳定的；存在较大范围白蚁等动物危害，但不存在贯穿性蚁道洞穴的；坝内涵管有渗漏隐患未经妥善处理的；溢洪道不配套（如下游没有消能设施，无泄洪渠道），不能正常运行的，启闭设备不能安全运用的。


（3）具备下列条件的，可申报降等或报废（适用于小型水库或山塘）：由于情况的变化，水库、山塘已失去原有的功能，无法发挥应有效益且严重威胁下游安全的；工程存在严重隐患，已长期放空或基本放空蓄水的；由于区域规划或流域规划，水库功能变化的等。


拟申请降等或报废的工程，由工程管理单位向县水利局提出降等或报废申请。申请的主要内容包括工程设计基本资料、运行情况、实际效益、降等或报废的理由、措施及当地镇政府、村委会和群众代表意见等。县水利局应根据水利部《水库降等报废管理办法（试行）》（2003年第18号令）及《广东省小型水库、山塘水库降等、报废试行办法》，及时研究批复，并提出降等或报废技术措施；由工程管理单位实施降等或报废措施，做好其它善后工作，镇人民政府负责监督执行。


（4）违法违规建设、对下游造成较大影响等威胁性强的“两小”工程要严肃查处。凡没有立项、没有初步设计审批手续的小水电站，工商部门不得给予登记，验收不合格或没有经过验收的，电力部门不得允许其上网；对存在严重安全问题的电站蓄水工程，要坚决放空蓄水，强制停止发电，限期整改；对工程质量低劣，严重威胁下游人民生命财产安全的工程要坚决予以拆除。


（三）资金筹措


各镇（场）要牢固树立“安全重于泰山”的思想，切实解决小型蓄水工程整改资金的实际困难，千方百计筹集资金，加强整改，确保工程安全。


1、小型水库的除险加固、降等报废资金由县级负责筹措落实；


2、山塘的除险加固、降等报废资金由镇、村负责筹措落实；


3、小水电蓄水工程的除险加固、降等报废资金由电站业主负责筹措落实。


四、整改时间要求


（一）各镇（场）对本辖区内小型水库、山塘、小水电站蓄水库等，必须在9月30日前，逐宗登记、造册（见附表）汇总上报县水利局。


（二）各镇（场）对本辖区内的病、险、无（即无落实管护责任）的小型蓄水工程，边清理边整改，必须在10月5日前完成整改工作，落实管护措施、管护责任。


（三）县水利局要在同步时间对全县小型蓄水工程清理检查，督导病、险工程的整改，在10月10日前将清理、整改情况汇总上报县三防指挥部、县委督查组。


（四）县组织小型蓄水工程清理、整改专项督查组，10月11日至15日重点对各镇（场）清理出的病、险小型蓄水工程的落实整改情况和小水电站蓄水库落实管护责任情况进行督查。


五、验收办法


为确保全县水利工程整改落实到位，县将组织有关部门组成小型水库验收组对整改情况进行验收，山塘、小水电蓄水工程由各镇（场）政府负责整改验收。验收主要检查如下几下项：


（一）领导是否重视。各镇（场）主要领导及主管领导对辖区内的蓄水工程项目是否做到底子清、情况明。


（二）责任是否落实。各蓄水工程项目（点）的行政责任人和管护人员责任是否落实。


（三）治理是否到位。对清理出来的病、险和需降等、报废的蓄水工程有无及时采取相应的措施。


（四）防汛器材、物资、防汛措施是否落实，防范制度是否健全。


1、小型水库、山塘是否按规定备齐、备足器材和防洪物资以及其它防汛措施。


2、有无制订可操作且切实可行的防洪、抢险应急预案及其执行情况。


六、规范管理，建立长效机制


（一）加强日常管理。根据《广东省水利工程管理条例》，各镇（场）小型蓄水工程整改后，要按照分级管理，分级负责的原则，建立日常管理维护制度，每个塘库落实一名以上行政责任人和一名以上管护人员；按“谁受益谁负担”和综合经营“以库（塘）养库（塘）”提高效益等办法，落实解决好管护人员的报酬。对蓄水工程安全管理工作必须严格执行下列文件精神：


1、《水库大坝安全管理条例》（1991年3月22日国务院令第78号）；


2、《广东省水库大坝安全管理实施细则》（粤府 〔1994〕9号）；


3、广东省水利厅《关于加强小型水库安全管理工作的意见》（粤水建管〔2002〕188号）。


4、《广东省水利工程管理条例》（2000年1月2日广东省人民代表大会常务委员会公告第68号）；


5、《水库降等与报废管理办法（试行）》（水利部2003年第18号令）；


6、《广东省小型水库、山塘水库降等、报废试行办法》（粤水农〔2000〕42号）。


（二）建立小型蓄水工程年检制度。由工程管理单位每年汛前对所管工程进行安全检查，各镇（场）负责将辖区内的工程检查情况分类汇总报县水利局、县三防办。


（三）严格执行防限蓄水运行。每年汛前县三防指挥部应及时发布小型水库汛期防限水位，小型以上水库的蓄水应严格按县三防指挥部下达的防限水位进行蓄水，台风、暴雨期间必须降至防限水位的70%运行，以确保水库的安全；所有安全运行山塘和小水电蓄水工程前汛期（4月15日至8月15日）蓄水量不得超过总库容的50%；后汛期（8月16日至10月15日）蓄水量不得超过总库容的70%。各镇人民政府对辖区内蓄水工程安全运行负总责。


（四）建立责任追究制度


各镇人民政府应高度重视小型蓄水工程的清理登记整改工作，应在规定时间内完成本辖区的清理整改工作，并严格执行工程运行管理制度，确保工程安全。对玩忽职守，发生蓄水工程安全责任事故的，按分级管理的原则，严肃追究有关人员的责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。


附：一、小型蓄水工程基本情况


二、工程整改表


三、大埔县 镇 工程登记汇总表


四、大埔县小型蓄水工程降等报废申请表





大埔县人民政府办公室


二○○五年九月十二日