广东省梅州市人民政府


关于印发梅州市城市规划区湿地保护管理办法的通知

梅市府〔2009〕47号


各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：

现将《梅州市城市规划区湿地保护管理办法》印发给你们，请按照执行。



　　　　　　　　梅州市人民政府

　　　　　　　　二〇〇九年七月一日



梅州市城市规划区湿地保护管理办法



第一章　总 则



第一条　为了全面保护梅州市城市规划区内湿地及其生物多样性，维护湿地生态系统的基本功能，促进湿地资源的可持续利用，根据《广东省湿地保护条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　梅州市城市规划区内湿地的保护、建设和管理等，适用本办法。

第三条　本办法所称湿地，是指天然或者人工的，永久或者暂时的沼泽地、泥炭地、水域地带，带有静止或者流动的水体。

湿地资源是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生动物资源、植物资源。

第四条　湿地保护应当遵循全面保护、科学利用、持续发展的原则，减缓和控制湿地退化，保护完整的湿地体系。

第五条　城市规划区内各级人民政府应当依法履行职责，做好湿地保护工作。

各级林业行政主管部门负责湿地保护的组织协调工作。

湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制。各级农业、水利、国土资源、规划、建设、环境保护等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护管理工作。　　

第六条　市林业行政主管部门应当编制本规划区内湿地保护规划，报市人民政府批准后公布实施。湿地保护规划同时纳入国民经济和社会发展规划，安排专项资金用于湿地保护工作。

湿地保护规划的编制和修订应当与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域综合规划、环境保护规划相衔接，确保湿地资源能够得到有效的保护和恢复；做到水资源利用与湿地保护紧密结合，充分兼顾湿地保护等生态用水的需要。

第七条　市林业行政主管部门应当做好湿地保护的宣传教育工作，每年2月2日“世界湿地日”开展系列宣传活动，提高公民保护湿地的意识。
　　任何单位和个人都有保护湿地资源的责任，对破坏、侵占湿地资源的行为有检举或者控告的权利。



第二章　湿地保护建设



第八条　市林业行政主管部门应对规划区范围内的湿地进行确认并划定范围，经市人民政府批准后，标明区界，予以公告。

任何单位和个人不得擅自移动、破坏湿地保护区的界标或者设施。

第九条　根据湿地的生态功能及保护价值，建立生态功能保护区、自然保护区及湿地公园。

第十条　凡具备下列条件的，应当建立湿地生态功能保护区：
　　（一）具有重要生态功能且具有特殊保护价值的；
　　（二）具有重要科学研究价值的。

第十一条　凡具备下列条件的，应当建立湿地自然保护区：
　　（一）有代表性的自然湿地生态系统或者遭受破坏但经保护能够恢复的同类湿地生态系统的；
　　（二）湿地生物多样性丰富、高度聚集的或者珍稀、濒危物种集中分布的；
　　（三）属于国家和省重点保护鸟类的繁殖栖息地或者重要的迁徙停歇地的；

（四）其他具有特殊保护意义、重要生态价值、经济价值或者重大科学文化价值的湿地。

第十二条　凡具备下列条件的，应当建立湿地公园：
　　（一）湿地保护较为完好、具有一定保护价值的；
　　（二）符合第十条、第十一条建立湿地生态功能保护区和自然保护区条件，但因客观条件限制而不能建立的。

第十三条　按照湿地生态系统的自然分布和走向，可以划定跨县（市、区）行政区划和跨生态系统的保护区，以保护湿地生态系统的完整性。　　　

第十四条　湿地保护区的撤销、性质改变或者界线调整，应当经原批准建立湿地保护区的人民政府批准。



第三章　湿地监督管理



第十五条　湿地保护有关部门的主要职责：
　　（一）贯彻执行有关湿地保护的法律、法规、规章和方针、政策；
　　（二）制定湿地保护区的建设和管理制度；
　　（三）统一管理、监督和综合协调湿地保护区的规划、建设和保护工作；

（四）组织对湿地资源的普查、区域调查和专项调查；

（五）建立湿地资源档案管理制度，保管湿地资源保护、管理和研究工作中获得的各项成果、数据和资料；

（六）组织环境监测；
　　（七）组织或者协调有关部门开展湿地保护区的科学研究工作；
　　（八）进行湿地资源保护的宣传教育；
　　（九）监督在湿地内开展的参观、旅游等活动；
　　（十）法律、法规、规章赋予的其他职责。

第十六条　在湿地范围内勘查、开采矿产资源或者从事道路、水利、电力、通讯等开发建设活动需占用或者征用湿地的，应当履行审批手续。

第十七条　确实需要临时使用湿地的，应当向湿地保护有关部门提出使用申请。临时使用湿地不得超过两年，不得改变湿地的性质、功能或者修筑永久性建筑物。

第十八条　禁止擅自开发市区内和城镇郊区湿地，禁止利用自然湿地净化处理污水。

第十九条　禁止在湿地范围内从事下列活动：
　　（一）擅自排放湿地水资源；
　　（二）挖沟、筑坝、开垦湿地；
　　（三）破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的重要繁殖区及其栖息地；
　　（四）擅自采砂、取土、烧荒、砍伐林木、采集国家或者省、市重点保护的野生植物；
　　（五）非法猎捕受保护的野生动物，捡拾鸟卵或者采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物；
　　（六）向湿地保护区内排放污水或者有毒有害气体；
　　（七）向湿地及周边水域投放可能危害水体、水生生物的化学物品；
　　（八）向湿地及其周边倾倒固体废弃物；
　　（九）其他破坏湿地的行为。

第二十条　未经批准，任何单位和个人不得擅自进入湿地开展各项活动。在湿地保护区组织参观、旅游等活动的，应当按照经批准的方案进行，并接受湿地保护有关部门的监督管理。



第四章　法律责任　



第二十一条　违反本办法的，依据《广东省湿地保护条例》等有关规定予以处理。

第二十二条　湿地保护有关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依据有关规定处理。



第五章　附 则



第二十三条　本办法自2009年7月1日起施行。


浅析罚金刑问题

一、 罚金的概念、特征及其适用价值
罚金，是指人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。
1、首先，罚金是一种财产刑，犯罪的多样化决定了刑罚的多样化。如生命刑、自由刑、财产刑等等。我国刑法第三十四条明确规定，罚金刑属附加刑的范畴。但罚金刑仍然具有国家强制性，适用对象特定性等刑罚的基本特征。单就罚金而言，同样属于给予犯罪的刑罚处罚。
2、罚金以强制缴纳一定数额的金钱为内容，具有专一性。实质为国家剥夺犯罪分子对部分金钱的所有权。
3、罚金的适用主体只有作为审判机关的人民法院，罚金作为刑罚的一种，其他任何机关都无权对他人或单位适用。
4、罚金只能对触犯刑律的自然人或法人单位适用。其刑罚性质，决定了罚金刑的适用范围，对于触犯刑律的从事一般违法行为的人，则只适用相应的非刑罚方法。
近些年来，关于罚金刑的利弊优劣的争论在世界各国的法学界众说纷纭。但其适用仍然被世界各国特别是发达国家广泛运用，发挥着不可估量的作用。
（一） 罚金刑是惩罚和抑制贪利型犯罪人的有效手段。
随着我国经济的不断发展，贪利型犯罪率逐年上升。对该类犯罪分子处以自由刑是不足以遏制其再犯的，“坐牢一时，享乐一世”的想法只有通过罚金的实施，剥夺其继续犯罪的资本来进行毁灭性的打击，使刑罚的特殊预防功能发挥到最大效应。
（二）罚金刑符合刑罚经济原则，司法活动也同其他经营活动一样，不能脱离成本与效益，不能违背社会生产和发展的基本规律，对犯罪情节相对轻微的有可能判处短期自由刑的一些犯罪分子，因刑期短，不足以改造好的犯罪分子，单处以罚金刑，给其在经济上沉痛打击的同时又能减轻国家为改造犯罪要支付的不必要的支出，增加财政收入，从而获取最大的社会效益和司法效果，有效防止和控制犯罪。
（三）罚金刑可避免犯罪人在狱中恶性交叉感染，短期自由刑是将犯罪人关押在监狱或看守所内，与形形色色的犯罪人相处在一起，很容易造成恶性交叉感染，相互交流犯罪“经验”，传习犯罪，违背刑罚教育改造的初衷。与之相反，罚金刑不剥夺犯罪人的人身自由，对犯罪人不实行关押，就能有效地避免此种情况的发生，特别是在青少年犯罪中，对保护未成年人的健康成长有着不可小视的作用。
（四）罚金刑是惩罚法人犯罪的最佳手段。法人同自然人不同，是具有法律拟制性的主体，无生命和自由可言，更没有承受生命刑和自由刑的资格。世界各国普遍对法人犯罪实行双罚制，既处罚犯罪的直接责任人，又处罚犯罪法人。同自然人相比，法人虽没有生命，，但具有一定数量的财产，罚金这种财产刑对犯罪法人的适用成为处罚其犯罪的最佳方法，也是我国处罚犯罪法人的唯一的刑罚方法。
（五）罚金具有可附加性，我国刑法明文规定“罚金属附加刑”，具有附加性，均可与自由刑，生命刑并科适用。正因为罚金刑的附加性，才为大范围的适用罚金刑提供了可能。
二、罚金刑与行政罚款及赔偿损失间的区别
首先，罚金刑与行政罚款有着本质的区别，罚金是人民法院对犯罪分子适用的一种刑罚方法，是由法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额的金钱的刑罚方式；罚款是由有关行政机关对于不构成犯罪的一般违法者所适用的一种行政处分，如公安机关对违反《治安管理处罚法》的罚款，海关、税务、工商行政管理部门对违反海关法规、税收法规和工商行政管理法规的罚款等等。可见罚金与行政罚款两者的主要不同在于：性质不同、适用机关不同和适用的对象不同。
其次，罚金与赔偿经济损失也是不同的。在民事、经济法律关系上的赔偿经济损失，是指由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处分外，并应根据情况判处赔偿经济损失。如因伤害而由犯罪分子付给被害人的医疗费或一定的生活费、误工费等等。但这是属于刑事案件中的附带民事赔偿的问题，这附带的民事赔偿其性质也不是刑罚，而是一种非刑罚处理方法。刑法第三十七条规定的赔偿损失是人民法院对犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的人，在可以免予刑事处罚的情况下，根据案件的不同情况所作出的非刑罚处理方法中的一种。责令免予刑事处分的被告人对遭受经济损失的被害人给予的赔偿。其性质也是一种刑事附带民事的强制方法，而不是刑罚方法。上述非刑罚方法赔偿的金钱都直接交给被害人，而不像刑罚方法中的一律上缴国库。
三、罚金刑的历史发展及新刑法中罚金刑的适用
罚金刑在我国渊源于唐虞的“金作赎刑”，从《尚书、舜典》中“象以典刑，流宥五刑，扑作教刑，金作赎刑……”到《管子》的“过罚以金”，都是对一些轻微犯罪以及某种身份的犯罪适用，并具有浓郁的赎刑色彩，经历了赎罚合一 及相互交织的时期。
随着货币的产生，商品交换的日益发展，当代资本主义经济的发展，各国刑法从重视犯罪个体的惩罚向刑法调整效应转化，各国在立法及司法实践中将罚金刑提升到了一个新的高度，如：1971~1975年的日本，法院适用罚金刑占刑事判决总数的96%以上。
我国由于从半殖民地、半封建社会脱胎而来，破碎的经济形式，守旧的经济观念及法律制度和司法实践中都未给予足够的重视，甚至有些旧的法学思想将西方国家中的罚金刑适用率高与资本主义制度联系起来。以至1979年刑法典中罚金刑条款只有20条，占分则条款的19.1%，而司法实践中由于“以钱买刑”的传统观念的影响，罚金的适用更是甚微。
随着新中国改革开放的逐步深入及经济建设的快速发展，刑罚观也随之发生变化，由产品经济的刑罚观向商品经济的刑罚观转变，由执行政治职能向执行经济职能的刑罚观转变，由个人刑罚观向法人刑罚观转变。1997年修订后的刑法，广泛地制定罚金刑，刑法分则351条中涉及罚金刑适用的条款达182条375处之多（八个修正案又有增加），占分则条文的51.8%，充分体现了罚金刑的广泛性。这是我国刑事立法进一步健全的标志，也是我国民主法制建设的又一里程碑。其表现在：“1997刑法”不但在分则中，而且在总则中规定了强制缴纳罚金的规定。“1997刑法”第五十三条规定“罚金在判决指定的期限内一次或分期缴纳，期满不缴纳的，强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴，如果遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或免除。”也由此可见，对罚金的执行，我国的司法制度分为四种情况：一是限期一次缴纳；二是限时间分期缴纳；三是强制缴纳；四是酌情减少或免除缴纳。充分体现了罚金刑的刑罚强制性。更进一步说明了罚金的执行不受时效的限制，即必须缴纳的刑罚处罚性；另外，在罚金刑适用方式上，修订后的刑法在法律条款中除少数系单独选择适用外，并科罚金刑克服了刑法中“可以”性弹性条款，对犯罪分子适用自由刑的同时，必须同时适用罚金刑，司法人员没有自由裁量的余地。
所以，我国“1997刑法”中扩大罚金刑的适用不但是现代刑罚轻缓化的体现，也是随着经济的不断发展，逐渐适应犯罪形式由单一的自然人一般违法行为向自然人贪利型犯罪及单位经济犯罪等新的犯罪形式转化的强烈要求。更是刑罚结构体制改革的体现。19世纪开始，曾一度占据刑罚宝座的身体刑和死刑逐渐被自由刑所代替。而今天，伴随着罚金刑适用率的大幅度提高，以自由刑为主的刑罚体系又向着自由刑和财产刑并重的刑罚体系转变。我国刑法正适应世界发展的总趋势，大胆地调整刑罚结构，扩大了罚金刑的使用。
四、我国罚金刑适用过程中存在的问题
罚金这种刑罚方法在具体适用时，刑法有的条款规定可以单独适用，如故意毁坏公私财物罪等，单处罚金一般只适用于轻微的犯罪。有的条文规定只能并科处罚，如伪造有价证券罪、赌博罪等等。并处罚金一般适用于较重的犯罪。还有的条文规定既可以单处罚金也可以并处，如盗伐、滥伐林木罪，窝赃、销赃罪等。现行法律规定可以适用罚金刑主要是对那些贪财图利或者与财产有关的犯罪。同时也适用于少数妨害社会管理秩序的犯罪。如扰乱法庭秩序罪、拒不执行法庭判决裁定罪等。对于追求不法经济利益的犯罪分子判处罚金，予以一定的金钱的剥夺，既体现了罪责刑相适应，不让犯罪分子在经济上占到便宜，又对这类犯罪从经济上给予必要的惩罚，剥夺其一定数量的金钱，可以摧垮他们赖以进行犯罪活动的物质能力，有利于预防犯罪。但是“1997刑法”修订后大幅度扩大了罚金刑的适用范围，在司法实践中罚金刑的运用也出现了一些新情况、新问题。以下就实践中出现的一些情况和问题作一些粗浅的分析：（一）罚金刑的数额问题。
罚金刑的数额直接标示着罚金刑的轻重，体现国家对犯罪行为人惩罚的强度，有关罚金的数额“1979刑法”在总则和分则中对其均未作规定，采取无限额罚金制。之后的单行刑事法律中出现了限额罚金制，明确规定了罚金的最高数额，如《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第三条规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑或拘役，并处5000元以下罚金，情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处1000元以下罚金……”修订后的刑法，总则中仍没有对数额作出规定，分则中对多数可适用罚金刑的罪名也未作规定，但是对有的犯罪采用了限额罚金制（如刑法第二百零五条规定的虚开增值税专用发票罪）和倍比罚金罪（如刑法第二百二十五条规定的非法经营罪），虽然“1997刑法”已作出上述一些规定，但司法实践中确定罚金的数额却“问题百出”，表现为：
1、确定罚金的数额的依据不明确，法官的主观随意性过大。主要体现在现行《刑法》第五十二条之规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额”。根据该条款，我们认为确定罚金数额的唯一依据即犯罪情节。而司法实践中恰恰相反，我们常常在审查报告和裁判文书中的说理和量刑建议部分看到这样的表述：“鉴于被告人某某的经济状况，判处罚金xx元”此类情况极其充分地表现出法官在确定罚金数额时的主观随意性，并由此导致的裁量结果的极度不平衡。
2、以罚代刑、以刑代罚的情况层出不穷，我国刑法历来反对以刑代罚或以罚代刑，但审判实践中此类情况时有发生。有资料显示，我国基层法院审判的判处罚金案件中，刑期低于法定刑期起点的高达60%以上。如黑龙江省xx市三名被告人于某、张某、王某，均无业。2005年1月三被告人以事先谋划好的骗局骗取被害人徐某现金45000元。破案后，该款全部返还失主，2005年4月，法院的判决结果是三被告人行为构成诈骗罪，均判处有期徒刑三年，缓刑四年，罚金三万元。当年，依据1996年12月16日《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律若干问题的解释》及黑龙江省对诈骗案件数额的规定：“个人诈骗公私财物4万元以上的，属于“数额巨大”。而刑法二百六十六条则明确规定“诈骗公私财物，数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金”。本案三被告人诈骗数额45000元，属于数额巨大范围。法院判处被告人缓刑，主刑偏轻，而罚金三万元，附加刑又相对偏重。而在另外一些案件中，特别是当案犯家境贫寒，无固定收入来源时，审判人员往往会加重案犯的刑期而选择减判甚至不判罚金。
形成上述情况的原因有许多方面，主要有（1）对罚金刑的地位认识不足，认为罚金刑是附加刑，只要主刑得当，罚金的多少关系不大。（2）近年来的罚金刑执行难问题给工作人员带来一定程度的心理压力，再加上各级法院都在强调加大案件执行力度，注重案件执结率，使得各法院在裁量罚金时不得不考虑罚金刑的可执行问题。（3）人类的怜悯本性及中国自古以来的“仁”性教育使审判人员对家境贫寒的案犯萌生恻隐之心。无论如何，法官在办案时应尊重刑法的有关规定，根据犯罪情节决定罚金数额，确定时应与该行为所处主刑协调一致，一般将罚金的数额与主刑之间确定一定的正比例关系，主刑越重，罚金数额越高，反之亦然。当然，地区之间的差异也会导致比例函数值的不同，就需要各地法院不断地摸索总结，找出适合自己的比例关系。
（二）关于未成年刑事被告人如何适用罚金问题
对于未成年刑事被告人能否适用罚金，我国现行法律并无明确规定。《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十五条规定，对未成年犯罪实施刑法规定的并处，没收财产或者罚金的犯罪，应当依法判处相应的财产刑；对未成年罪犯实施刑法规定的可以并处没收财产或者罚金的犯罪，一般不判处财产刑。对未成年罪犯判处罚金刑时，应当依法从轻或者减轻判处。但司法实践中做法各异。理论界的观点也各不相同。一种观点认为，对未成年刑事被告人不适用罚金刑。理由是未成年刑事被告人无个人财产可供缴纳，在家庭中也无独立的较大份额的财产，对判处罚金势必由他人代缴，有悖于罪责刑相适应原则。另外，可能在未成年人心灵中产生“以钱赎刑”的错误印象，影响其形成正常的刑罚观念。第二种观点认为：对未成年刑事被告人是否适用罚金刑不可一概而论，应当区别对待，具体问题具体分析。被告人有自己的合法收入或已经接受了赠予、继承了遗产等个人财产可供缴纳罚金的，应判处罚金。否则，不能判处罚金。这两种观点侧重保护未成年人，有一定的积极性，但都有其弱点，即以未成年人是否有可供缴纳的财产作为是否判处罚金的依据，与刑法第五十二条规定相悖。笔者认为：我国刑法对未成年人是否适用罚金，如何适用罚金并未作限制性规定，因而对他们除适用刑法第十七条规定的可以从轻或减轻处罚外，不应有其他的关照。只有这样，刑罚才能公平、合理的实施。
（三）关于罚金刑的执行问题
罚金刑的执行问题是目前法院面临的一个共同的难题，据资料表明，罚金案件的执结率不足5%，中止执行率达到85%以上，其原因有三：1、犯罪分子在服刑期间，因行动受限客观上难于配合执行；2、被执行人与其亲属的财产之间界限模糊，难与分清，使追缴陷入僵局；3、罚金刑执行程序不明确、不顺畅、不规范致使案件久置无人问津。
要解决或缓解罚金刑执行难问题，应首先明确以下几个问题：
1、执行主体问题。目前，罚金刑的执行原则上归执行庭主管，而大量的民事、经济等案件已经使执行庭不堪重负，要想从根本上解决问题，需另辟溪径，建立主管罚金刑执行的新队伍。
2、关于罚金刑的减免问题，我国刑法第五十三条，刑事诉讼法第二百一十九条均规定了罚金刑的减免制度，但这一制度在司法实践中一直没有得到实施。要真正解决罚金刑执行难的问题，必须将刑法中规定的罚金刑减免制度落到实处。但应注意以下几点：首先，罚金刑减免要求应由被罚人向负责执行部门提出申请，并由负责执行的机关进行审查。根据我国刑法第五十三条和刑事诉讼法的有关规定，可以减免罚金刑的条件是“由于遭遇了不可抗拒的灾祸，缴纳罚金确有困难。”对此必须把握两点：第一，必须是缴纳罚金确有困难。第二，是缴纳困难确实是因不可抗拒的灾祸造成。最后，就是减免的时间一般应在案犯主刑执行完毕后提出请求。
3、罚金刑与附带民事赔偿责任及行为人其他债务的执行问题，罚金刑是对刑事被告的刑事处罚，因而必须优先得到执行，执行中有对抗案犯其他债务的优先效力。但因案犯的犯罪行为造成的民事赔偿责任，从保护受害者的原则出发，应先满足受害人的受偿权后，再执行罚金刑。
总体上说，，罚金刑之所以存在各种各样的问题，是与我国司法制度上的某些缺陷密不可分的。如审判人员的执法不严，从审判实践来看，确有一些依法应判处罚金刑的案件由于是异地作案，流窜作案，判处罚金后执行困难而没有判处罚金刑。其次，立法中也存在一定的问题，“1997刑法”中对罚金刑的修订虽扩大了罚金刑的适用范围，但有些条款过于机械地规定罚金的数额，没有考虑到我国的幅员辽阔，南北经济的不平横，以及人民生活水平的差异，也会导致罚金刑的难于执行，有些条款的规定也使法官在办案中盲目地判处罚金刑，严重影响了法院判决裁定的严肃性，也影响了罚金刑效能的发挥。
总之，扩大罚金刑的适用是世界发展的必然趋势，在依法治国的形式下不断完善的司法实践也使罚金刑的适用日趋成熟。我们应在工作过程中寻找捷径来解决罚金刑适用过程中存在的各种问题，将罚金刑的执行落到实处，保障我国司法制度的公平与公正。

作者：伊春市汤旺河区人民法院 姜永辉